城市群的形成是有條件的，并且是一個(gè)從低級(jí)到高級(jí)不斷演化的過程，并非所有的城市或地區(qū)都能發(fā)展成為城市群

　　城市群是以一個(gè)或幾個(gè)特大大城市為中心，依托良好的自然環(huán)境和發(fā)達(dá)的交通通信網(wǎng)絡(luò)，由若干規(guī)模、功能不同的城鎮(zhèn)共同組成，城市之間具有緊密的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，對(duì)外具有高度的開放性，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的一種地域空間組織的高級(jí)形態(tài)。它具有高密度性、網(wǎng)絡(luò)性、樞紐性和共生性。城市群的形成是有條件的，并從低級(jí)到高級(jí)不斷演化的過程，并非所有的城市或地區(qū)都能發(fā)展成為城市群。如果盲目推進(jìn)城市群建設(shè)，只會(huì)適得其反，造成戰(zhàn)略導(dǎo)向上的失誤和不必要的資源浪費(fèi)。以一定標(biāo)準(zhǔn)劃定的城市群，只能說明這些區(qū)域具有成為城市群的基本條件，但每個(gè)城市群的成熟程度不同。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，可能會(huì)有一些區(qū)域也進(jìn)入到具有城市群特征的系列中，但有些區(qū)域始終不會(huì)成為城市群，因?yàn)樗鼈儾痪邆涑鞘腥盒纬傻幕緱l件。

　　城市群是我國(guó)未來承載城鎮(zhèn)人口的主要區(qū)域。城市群作為城鎮(zhèn)化過程中的一種高級(jí)形態(tài)，對(duì)我國(guó)的地域空間格局塑造產(chǎn)生了重大影響。目前，我國(guó)城市群以大約全國(guó)13%的土地，集中約45%的人口和69%的經(jīng)濟(jì)總量，其中京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲這3大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。從未來趨勢(shì)看，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，城市群的主導(dǎo)作用會(huì)更加明顯，以大城市為核心的城市群仍將是我國(guó)承載城鎮(zhèn)人口的主要區(qū)域，在沿海城市群城鎮(zhèn)人口不斷集聚的過程中，中西部城市群的人口承載能力也將得到提高。同時(shí)，城市群人口集中的程度應(yīng)快于經(jīng)濟(jì)集中的程度，即人口與經(jīng)濟(jì)的匹配程度有所提高。

　　加快改革是促進(jìn)城市群健康發(fā)展的根本保障。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級(jí)階段的產(chǎn)物，是市場(chǎng)機(jī)制作用下各類市場(chǎng)主體相互作用形成的一種空間形態(tài)，理論上講，城市群具有巨大的綜合效益，但我國(guó)城市群的發(fā)展總體上表現(xiàn)為地理空間上的集聚特征突出，而城市間合理的功能關(guān)系并沒有形成，空間開發(fā)利用粗放、區(qū)域資源環(huán)境等問題也愈發(fā)嚴(yán)重。未來城市群發(fā)展的質(zhì)量如何，關(guān)鍵取決于制約我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一系列體制機(jī)制難題能否破解，包括促進(jìn)城市間有序競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)稅體制能否健全、以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制和干部任用制能否有效改進(jìn)、政府能否轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲秊榫用穹?wù)的服務(wù)型政府、制約各種生產(chǎn)要素在城市間自由流動(dòng)的障礙能否有效破除、城市間不公平競(jìng)爭(zhēng)的等級(jí)關(guān)系能否改善，等等。

　　我們要積極應(yīng)對(duì)城市群發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。伴隨人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市群進(jìn)一步集聚，必將帶來對(duì)國(guó)土空間利用結(jié)構(gòu)的相應(yīng)變化，為滿足人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中所必需的生產(chǎn)生活空間將進(jìn)一步擴(kuò)大，這必然對(duì)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間保護(hù)帶來挑戰(zhàn)。同時(shí)，巨大的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)城市群基礎(chǔ)設(shè)施需求、公共產(chǎn)品供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源供給、要素流動(dòng)的安全性和穩(wěn)定性都提出了更高的要求，城市間跨界沖突矛盾增多，大城市病、城際發(fā)展不平衡等問題也將顯現(xiàn)。而這些問題靠單一城市地方政府難以有效解決，必須通過健全城市群治理機(jī)制，發(fā)揮中央、地方、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體的作用，創(chuàng)新多種治理手段，完善相關(guān)法律法規(guī)，積極有效合作應(yīng)對(duì)。

　　因此，需要引導(dǎo)城市群差異化發(fā)展。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異巨大，受區(qū)位、自然條件、發(fā)展歷史等諸多因素影響，城市群形成發(fā)育的狀況不同，應(yīng)根據(jù)每個(gè)城市群發(fā)展的階段，實(shí)施差異化的戰(zhàn)略和措施。總體上講，沿海3大城市群，還包括山東半島和遼中南城市群，將是我國(guó)未來參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)力量，是我國(guó)躋身世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的重要支撐，這些城市群要更加注重如何提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，通過整合區(qū)域資源，提升發(fā)展質(zhì)量和水平，輻射帶動(dòng)全國(guó)其他區(qū)域發(fā)展。而長(zhǎng)江中游等其他城市群大部分仍處于成長(zhǎng)發(fā)育階段，要更多地關(guān)注城市群中的每個(gè)城市能否按照健康的城鎮(zhèn)化道路發(fā)展，并引導(dǎo)不同規(guī)模的城市以區(qū)域視野發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)化自身在城市群中具備核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的功能。

　　其中，尤其需要不斷健全城市間合作治理機(jī)制。在城市群范圍內(nèi)，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾始終存在，隨著城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷加強(qiáng)，要通過建立完善城際合作治理機(jī)制，解決日益凸顯的大量區(qū)域性公共問題越來越重要。構(gòu)建新型的區(qū)域治理機(jī)制，可考慮改變傳統(tǒng)的自上而下的治理模式，向自下而上與自上而下相結(jié)合轉(zhuǎn)變，建立起由各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)組織等共同構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)。要加快推進(jìn)全國(guó)或區(qū)域統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，消除制約社會(huì)組織參與城市群治理的障礙。要積極推進(jìn)橫向合作，建立起組織保障、規(guī)劃銜接、利益協(xié)調(diào)、信息共享、政策協(xié)調(diào)和爭(zhēng)議解決等機(jī)制。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）