“三農(nóng)”的難點之一在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的高風(fēng)險，十八屆三中全會提出要建立完善農(nóng)業(yè)保險制度，財政部及有關(guān)方面圍繞這個體系的建立辛勤耕耘七年，日前碩果顯現(xiàn)。

　　多元化的農(nóng)業(yè)保險體系初步形成

　　自2007年以來，財政部貫徹落實黨中央、國務(wù)院精神，實施了中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，與有關(guān)方面共同引導(dǎo)和推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，撬動金融資源服務(wù)“三農(nóng)”，初步形成了多元化的農(nóng)業(yè)保險體系。

　　不斷加大農(nóng)業(yè)保險保費補貼等財政支持力度。近年來，財政部按照“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，實施了農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，在農(nóng)戶和地方自愿參加的基礎(chǔ)上，為投保農(nóng)戶（包括規(guī)模經(jīng)營主體）提供一定的保費補貼，引導(dǎo)和支持其參加農(nóng)業(yè)保險，并逐步加大支持力度。目前，補貼品種已由最初的種植業(yè)5個，擴大至種、養(yǎng)、林3大類15個，基本覆蓋了主要的大宗農(nóng)產(chǎn)品；補貼區(qū)域已由6省區(qū)穩(wěn)步擴大至全國；補貼比例也在逐步提高，并結(jié)合區(qū)域、險種情況實施了差異化補貼政策，如種植業(yè)由25%提高至中西部40%、東部35%，養(yǎng)殖業(yè)為中西部50%、東部40%等。在此基礎(chǔ)上，鼓勵保險機構(gòu)和地方自主創(chuàng)新，開展特色農(nóng)業(yè)保險。目前，各級財政合計保費補貼比例平均為75%-80%。2007-2013年，中央財政累計撥付保費補貼資金488.2億元。其中，2013年撥付126.88億元，是2007年的6倍，年均增長34%，支持力度持續(xù)加大。

　　逐步探索建立了農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。為防范農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險，財政部在2008年探索建立了農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備金制度，要求保險機構(gòu)按照種植業(yè)補貼險種保費收入的25%計提大災(zāi)風(fēng)險準備金。2013年，財政部進一步完善了相關(guān)制度，印發(fā)了《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備金管理辦法》，分險種、分地區(qū)確定了準備金的計提比例區(qū)間，明確了準備金的使用、管理等規(guī)定，為農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。同時，鼓勵地方探索建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，如，江西等省份從農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈余中提取部分作為準備金，用于彌補賠付率在一定區(qū)間內(nèi)的損失，如不足可以申請財政賠付支持，超過限額的由保險公司通過再保險解決?？傮w看，大災(zāi)風(fēng)險分散機制在農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范中發(fā)揮了積極作用。如，2013年黑龍江洪災(zāi)中，保險機構(gòu)通過大災(zāi)風(fēng)險準備金和再保險安排，有效保證了農(nóng)業(yè)保險的及時賠付和穩(wěn)定經(jīng)營。

　　符合國情的多元化農(nóng)業(yè)保險體系已初步形成。一是市場規(guī)模迅速增長。結(jié)合農(nóng)業(yè)災(zāi)害多、底子薄等實際，我國按照“保成本、廣覆蓋”的思路，積極推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，已成為全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險市場，并于2013年實現(xiàn)多項突破。其中，保費突破300億元，保額突破1萬億元，承保農(nóng)作物面積突破11億畝，投保農(nóng)戶突破2億戶次，賠款突破200億元。二是市場供給不斷增加。立足不同區(qū)域保險需求，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體與產(chǎn)品供給呈現(xiàn)多元化增長。目前，經(jīng)辦機構(gòu)已增至20余家，既有全國綜合性保險公司，也有地方專業(yè)農(nóng)險公司；農(nóng)業(yè)保險品種已達90多個，既有中央補貼的大宗農(nóng)產(chǎn)品，也有蔬菜價格保險等地方特色險種。三是可持續(xù)性大幅增強。在保費補貼等政策帶動下，我國農(nóng)戶投保意識逐步提高，“大數(shù)法則”效應(yīng)充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了盈虧平衡，并總體盈余。目前，我國已初步形成了中央“保大宗、保生產(chǎn)、保成本”與地方“保特色、保價格、保產(chǎn)值”相結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險體系，探索出了一條符合國情、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險道路。

　　當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險面臨的問題與挑戰(zhàn)

　　盡管我國農(nóng)業(yè)保險工作取得了一定成效，但我們也清醒地認識到，我國農(nóng)業(yè)保險與國際先進水平和“三農(nóng)”發(fā)展需要相比，還有進一步完善的空間，有的問題既是挑戰(zhàn)，也是未來發(fā)展機遇。

　　保障水平和覆蓋面有待進一步提高。根據(jù)現(xiàn)行政策，中央財政補貼險種主要保障直接物化成本，凡農(nóng)戶和地方自愿開展的，中央財政均按規(guī)定予以補貼。但目前，我國農(nóng)業(yè)保險的實際保障水平仍然較低，其中，三大糧食作物保險的保障水平約為每畝300元，與平均400元左右的直接物化成本相比，還可在政策允許范圍內(nèi)進一步提高。此外，目前我國糧食作物的投保率約為50%，其中三大糧食作物平均投保率為65%，與美國等發(fā)達國家相比，還有一定的提升空間。這既有農(nóng)戶保費負擔(dān)能力較弱和投保意識有待增強的因素，也有保險機構(gòu)主動創(chuàng)新不足和風(fēng)險承擔(dān)能力較弱等原因。同時，保障水平和投保率的提高會增加保費補貼金額，部分地方政府出于財力考慮，提高保障水平和投保率存在一定難度。

　　“全鏈條”的大災(zāi)風(fēng)險分散機制仍未建立。健全的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，一般包括直保市場、再保險市場、地方、中央等多個層次，以有效分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險。目前，我國在直保環(huán)節(jié)建立了大災(zāi)風(fēng)險準備金制度，再保險環(huán)節(jié)具有商業(yè)再保險，但由于多種原因，地方和中央層面的大災(zāi)風(fēng)險分散機制仍未完全建立。其主要難點在于，我國農(nóng)業(yè)保險起步相對較晚，目前有關(guān)方面對各地區(qū)、各險種的風(fēng)險類別、發(fā)生概率、損失程度等數(shù)據(jù)積累有限，精算難度較大，難以為研究各方責(zé)任分擔(dān)機制提供充分依據(jù)。此外，部分地方雖然給予了承諾賠付支持，但主要是臨時性措施；有的通過預(yù)算提前安排準備金，但普遍反映財力吃緊?？傮w看來，系統(tǒng)的制度化安排還待進一步加強。

　　日益增長的補貼訴求需要給予適當(dāng)引導(dǎo)。近年來，有關(guān)方面希望中央財政不斷擴大補貼范圍，如將蠶桑、花卉等地方特色農(nóng)業(yè)保險納入中央補貼險種，同時，進一步提高中央補貼比例，甚至由中央財政全額補貼。相關(guān)方面支持“三農(nóng)”的出發(fā)點可以理解，但過度強調(diào)中央補貼責(zé)任，尤其對部分僅是個別省份或市縣的特色農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，不僅難以厘清中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，也不利于政策的公平和持續(xù)。同時，財政補貼比例宜合理，既要支持農(nóng)戶參加保險，也要逐步培育市場理念，發(fā)揮市場的決定性作用，防范補貼比例過高形成道德風(fēng)險。國際上，即便是美國、加拿大、日本等發(fā)達國家，也是經(jīng)過多年逐步擴大補貼范圍，且平均保費補貼比例大多為60%左右。因此，對于日益增長的補貼訴求，需要結(jié)合我國國情和財力狀況，予以統(tǒng)籌考慮和正確引導(dǎo)。

　　此外，以下幾個問題也需要關(guān)注：一是由于我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展時間較短，數(shù)據(jù)積累分析相對不足，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品設(shè)計、條款費率厘定等工作，難以滿足日益多元化的“三農(nóng)”保險需求。二是保險機構(gòu)基層服務(wù)能力總體較弱，對基層政府部門較為依賴，二者權(quán)責(zé)利關(guān)系和費用管理等還有待進一步規(guī)范。三是個別地方農(nóng)業(yè)保險工作存在不公開到戶、虛報保費規(guī)模等違規(guī)行為，有的甚至騙取補貼資金，需要進一步加強監(jiān)管。

　　鼓勵創(chuàng)新 明確事權(quán) 建立大災(zāi)風(fēng)險分散機制

　　下一步，有關(guān)方面要繼續(xù)堅持“政府引導(dǎo)、市場運作”等4項原則，圍繞“三農(nóng)”工作重點，明確農(nóng)業(yè)保險政策重心，積極穩(wěn)妥做好相關(guān)工作，更好地服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展。

　　處理好政府與市場的關(guān)系，以“保大宗、保生產(chǎn)、保成本”作為政策支持重點，并積極鼓勵創(chuàng)新。一國的農(nóng)業(yè)保險政策，與其“三農(nóng)”工作重點、各級財力狀況、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展階段等密切相關(guān)。目前，保障糧食安全仍是我國“三農(nóng)”工作的重點，尤其在各級財政收入放緩的情形下，更要優(yōu)先保障好大宗農(nóng)產(chǎn)品。對于地方特色經(jīng)濟作物保險，應(yīng)主要發(fā)揮市場的決定性作用，鼓勵各方探索創(chuàng)新，增強其內(nèi)生發(fā)展能力。同時，借鑒美國等發(fā)達國家經(jīng)驗，既要逐步加大對農(nóng)業(yè)保險等“綠箱”政策的支持，也要鼓勵創(chuàng)新、規(guī)范市場、健全制度，還要統(tǒng)籌考慮總體財力狀況、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展階段、支農(nóng)體系頂層設(shè)計等，處理好農(nóng)業(yè)保險金融支農(nóng)與其他補貼的關(guān)系，充分發(fā)揮政策合力。結(jié)合國情和國際經(jīng)驗，目前我國農(nóng)業(yè)保險工作宜按照“突出重點、鼓勵創(chuàng)新”的思路，以“保大宗農(nóng)產(chǎn)品、保農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)、保直接物化成本”為政策支持重點，并積極鼓勵探索創(chuàng)新，有條件的可給予一定支持，在練好“內(nèi)功”的基礎(chǔ)上，逐步完善政策。

　　合理劃分事權(quán)與支出責(zé)任，加大政策支持力度，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平與覆蓋面。一是重點加大對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物保險的支持力度。按照2014年中央一號文件精神，在對產(chǎn)糧大縣財力、農(nóng)業(yè)保險規(guī)模等調(diào)研的基礎(chǔ)上，中央與省級財政共同提高對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物保險的補貼比例，逐步減少或取消其縣級保費補貼，支持其提高覆蓋面，力爭實現(xiàn)“愿保盡?！?。二是鼓勵和支持提高保障水平。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，積極支持各地提高保障水平，覆蓋直接物化成本，有關(guān)部門可考慮通過示范性條款等予以引導(dǎo)，中央財政按規(guī)定給予補貼。在此基礎(chǔ)上，鼓勵保險機構(gòu)通過附加險或新產(chǎn)品等方式，進一步提高保障水平，逐步覆蓋地租等成本，滿足規(guī)模經(jīng)營主體需求，有條件的地方可給予一定支持。同時，對地方特色農(nóng)業(yè)保險進行摸底調(diào)研。

　　夯實基礎(chǔ)工作，進一步建立和完善多方參與、共擔(dān)風(fēng)險的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。一是落實現(xiàn)行制度。督促保險機構(gòu)認真落實好農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備金制度，及時足額計提大災(zāi)風(fēng)險準備金，增強應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險能力。二是完善農(nóng)業(yè)再保險體系。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)充分做好再保險安排，中資再保險公司要進一步提高風(fēng)險識別、定價、分散等能力，完善農(nóng)業(yè)再保險市場，有效分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。三是夯實基礎(chǔ)工作。有關(guān)部門共同做好自然災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)積累、保險精算等相關(guān)工作，在此基礎(chǔ)上，測算風(fēng)險費率、保障水平、分擔(dān)比例等，為研究完善大災(zāi)風(fēng)險分散機制提供參考。四是研究制度框架。合理界定保險機構(gòu)、再保險市場、中央、地方等職責(zé)邊界，研究建立多方參與、共擔(dān)風(fēng)險的“全鏈條”農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。

　　進一步加強協(xié)同配合，積極穩(wěn)妥推進工作，促進農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展。一是保險機構(gòu)要充分發(fā)揮市場主體作用，提高服務(wù)意識與能力，加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，滿足多元化的市場需求。二是建議監(jiān)管部門將農(nóng)業(yè)保險作為工作重點，進一步加大監(jiān)管力度，完善相關(guān)監(jiān)管制度，加強對經(jīng)營主體的監(jiān)督指導(dǎo)，推動農(nóng)業(yè)保險健康有序發(fā)展。三是建議農(nóng)林等有關(guān)部門在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，強化責(zé)任與服務(wù)意識，協(xié)同推進農(nóng)業(yè)保險工作，規(guī)范基層部門與市場主體的關(guān)系。此外，有關(guān)方面要進一步加大對農(nóng)業(yè)保險的組織、宣傳和推動力度，促進農(nóng)業(yè)保險健康可持續(xù)發(fā)展。

　　農(nóng)業(yè)保險：在服務(wù)“三農(nóng)”中發(fā)揮積極作用

　　“三農(nóng)”問題的難點之一在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的高風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險作為市場化的風(fēng)險分散機制，通過政府與市場、財政與金融的有機結(jié)合，充分發(fā)揮其防范分散風(fēng)險的核心功能，為緩解“三農(nóng)”難題、服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展起到了一定的積極作用，成為各級政府支農(nóng)的重要“抓手”。

　　轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)方式，服務(wù)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。一是由“行政決策”向“市場契約”轉(zhuǎn)變，準確公平。農(nóng)業(yè)保險依據(jù)保險合同和受災(zāi)程度確定賠付對象和數(shù)量，“保得多、受災(zāi)重、賠得多”，避免了傳統(tǒng)救濟可能存在的“吃大鍋飯、撒胡椒粉”問題，有的放矢、準確公平地解決了再生產(chǎn)資金需求。二是由“政府救濟”向“保險理賠”轉(zhuǎn)變，快捷有效。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險有關(guān)規(guī)定，保險機構(gòu)一般與農(nóng)戶達成賠款協(xié)議后10天內(nèi)支付賠款，“綠色通道”理賠時間更短，有效提升了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的效率，為及時恢復(fù)再生產(chǎn)提供了積極支持。如2013年黑龍江洪災(zāi)中，災(zāi)后6天就有農(nóng)戶拿到賠款。三是由“政府管理”向“市場服務(wù)”轉(zhuǎn)變，公開公正。通過保險機構(gòu)提供承保理賠等服務(wù)并公示，轉(zhuǎn)變了由政府管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的傳統(tǒng)模式，老百姓既知道農(nóng)業(yè)保險是黨和政府的支持政策，也明白要按市場規(guī)矩辦事，增進了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的公開公正。2007-2013年，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費約1150億元，提供風(fēng)險保障約4萬億元，與中央財政補貼資金488.2億元相比，使用效應(yīng)放大80倍左右；支付賠款逾740億元，為及時恢復(fù)農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)、促進糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。

　　保障農(nóng)戶生產(chǎn)生活穩(wěn)定，維護農(nóng)戶切身利益。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害對農(nóng)戶生產(chǎn)和生活造成嚴重影響，“因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧”問題在一定范圍內(nèi)依然存在。農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，為農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活編織了一道“安全網(wǎng)”。一方面，增強了農(nóng)戶再生產(chǎn)和擴大生產(chǎn)的能力。農(nóng)業(yè)災(zāi)害的影響不僅在一時，更可能對全年收成及后續(xù)生產(chǎn)造成持續(xù)影響。2007-2013年，我國農(nóng)業(yè)保險戶均賠款約550元，幫助農(nóng)戶及時購買種子、化肥等必需品，快速恢復(fù)再生產(chǎn)，減輕了災(zāi)害對農(nóng)戶的影響。更重要的是，農(nóng)戶尤其是規(guī)模經(jīng)營主體將農(nóng)業(yè)保險比作“定心丸”，進一步堅定了擴大生產(chǎn)的信心，一定程度上促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)。另一方面，保障了基本生活穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是廣大農(nóng)戶的重要收入來源，農(nóng)業(yè)保險在保障農(nóng)戶持續(xù)生產(chǎn)的同時，也有利于穩(wěn)定農(nóng)戶收入和基本生活水平。遇到重大自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險賠款更顯重要，如黑龍江洪災(zāi)中戶均賠款5300多元，占該省農(nóng)村居民年均收入62%，最高的一戶獲得賠款350余萬元，成為農(nóng)戶災(zāi)后生活的重要“救急錢”。

　　發(fā)揮風(fēng)險保障功能，推動農(nóng)村金融協(xié)同發(fā)展。金融對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義，但多年來農(nóng)村金融也受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險較高的困擾。農(nóng)業(yè)保險作為市場化的風(fēng)險分散機制，可有效提升農(nóng)戶抵御風(fēng)險的能力，降低銀行面臨的還貸等風(fēng)險，增強銀行的放貸信心。因此，農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸這兩種具有較強互補性和協(xié)同性的農(nóng)村金融工具，相互聯(lián)合可實現(xiàn)“1+1>2”的效果，推動農(nóng)村金融的協(xié)同發(fā)展。如，為抵押林業(yè)財產(chǎn)辦理森林保險，有力推動了林權(quán)抵押貸款增長。同時，很多地方探索開展了農(nóng)業(yè)保險與信貸相結(jié)合的“銀保模式”，一定程度上緩解了貸款難題，推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以陜西“銀保富”為例，通過財政保費補貼，引導(dǎo)農(nóng)戶投保蔬菜大棚保險，銀行為投保農(nóng)戶發(fā)放信貸，有力支持了農(nóng)戶通過設(shè)施農(nóng)業(yè)增收致富。

　　近年來我國農(nóng)業(yè)保險的良好發(fā)展，既得益于黨中央、國務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)，也得益于農(nóng)業(yè)保險工作堅持了“四項基本原則”，處理好了“兩個方面關(guān)系”。首先，黨中央、國務(wù)院對農(nóng)業(yè)保險工作高度重視。自2004年以來，連續(xù)多年中央一號文件對農(nóng)業(yè)保險工作提出要求，為做好農(nóng)業(yè)保險工作指明了方向。同時，各部門、各地方政府也高度重視并積極推進農(nóng)業(yè)保險工作，部分地方還成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，堅持了“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”四項原則。按照上述四項原則，中央財政通過保費補貼、稅收優(yōu)惠等政策，發(fā)揮財政杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用，與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、保監(jiān)等各部門密切協(xié)作，調(diào)動了農(nóng)戶的投保積極性，激發(fā)了保險機構(gòu)市場化經(jīng)營的熱情，鼓勵了地方政府的探索創(chuàng)新，逐步培育了各方的市場理念，促進了農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)健康發(fā)展。最后，妥善處理了“政府與市場、中央與地方”的兩個關(guān)系。政府結(jié)合“三農(nóng)”工作重點、各級財力狀況、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展階段等，對存在“市場失靈”、符合“三農(nóng)”重點的農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域給予支持，市場可以調(diào)節(jié)的則主要由市場解決。在此基礎(chǔ)上，中央財政對關(guān)系國計民生和糧食安全的大宗農(nóng)產(chǎn)品給予重點支持，并鼓勵地方結(jié)合實際開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，從而推動了農(nóng)業(yè)保險的多元化發(fā)展。