■招商引資過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，一方面是市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”沒(méi)有很好地發(fā)揮作用的結(jié)果，同時(shí)也是政府這只“閑不住的手”推波助瀾的結(jié)果。

　　■以行政級(jí)別來(lái)設(shè)立各種開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，強(qiáng)化了開(kāi)發(fā)區(qū)政企不分的色彩。開(kāi)發(fā)區(qū)成為腐敗高發(fā)區(qū)，最核心的問(wèn)題就是政企不分。開(kāi)發(fā)區(qū)既是企業(yè)又是政府，作為開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，這邊是主任，那邊是董事長(zhǎng)，行為沒(méi)有清楚的邊界，為其徇私舞弊、腐敗貪污創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的易發(fā)和頻發(fā)。

　　■按道理，開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)就該履行政府職能，當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)職能部門可以設(shè)必要的分支機(jī)構(gòu)。而工業(yè)園區(qū)應(yīng)主要體現(xiàn)為一個(gè)投資建設(shè)公司，屬于企業(yè)行為。應(yīng)厘清園區(qū)管理機(jī)構(gòu)政府與市場(chǎng)的邊界，要么代表政府，要么代表企業(yè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分開(kāi)、人員分開(kāi)和財(cái)務(wù)分開(kāi)。

　　■今后，一些重大招商引資項(xiàng)目，如涉及國(guó)家利益，政府仍然可以出面幫助推動(dòng)協(xié)調(diào)。一般性的招商引資活動(dòng)，則應(yīng)交給企業(yè)和市場(chǎng)，政府的主要職責(zé)是為招商引資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，提供良好的公共服務(wù)?？傊?，就是讓各種不同的主體公平競(jìng)爭(zhēng)，政府主要是維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序，而不是越俎代庖、代替市場(chǎng)行為。

　　一段時(shí)間以來(lái)，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把招商引資作為“重中之重”，競(jìng)相出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，各種開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)遍地開(kāi)花，造成資源過(guò)度消耗、環(huán)境保護(hù)壓力劇增等突出問(wèn)題。如何認(rèn)識(shí)招商引資中存在的誤區(qū)？怎樣正確開(kāi)展招商引資活動(dòng)？如何進(jìn)一步明確規(guī)范招商引資活動(dòng)中政府和市場(chǎng)的行為邊界？對(duì)此有必要進(jìn)行深入討論。

　　招商引資過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，一方面是市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”沒(méi)有很好地發(fā)揮作用的結(jié)果，同時(shí)也是政府這只“閑不住的手”推波助瀾的結(jié)果。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。各級(jí)地方政府要找準(zhǔn)自身定位，加快轉(zhuǎn)變職能，將自身從過(guò)重的招商引資任務(wù)中解放出來(lái)，切實(shí)履行好宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)等應(yīng)有職責(zé)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人民群眾幸福生活創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境。

　　招商引資中存在的六大誤區(qū)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，許多地方都把招商引資作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“重中之重”，可謂“八仙過(guò)海，各顯神通”。各地在招商引資過(guò)程中存在如下誤區(qū)：

　　第一個(gè)誤區(qū)，很多地方把招商引資當(dāng)作政府的主要職責(zé)。正常情況下，招商引資應(yīng)該主要是企業(yè)和市場(chǎng)的職責(zé)，政府可以在招商引資中發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用，為招商引資創(chuàng)造良好的環(huán)境，但招商引資不應(yīng)該作為政府的主要職責(zé)?，F(xiàn)在很多地方把招商引資作為政府部門的核心職能，這本身就是一個(gè)誤區(qū)，把政府和企業(yè)的職能混淆了。

　　第二個(gè)誤區(qū)，很多地方把招商引資作為完成政績(jī)的一個(gè)重要手段。很多地方一味追求GDP，追求財(cái)政收入，追求工業(yè)增加值，這些東西最終都是為了提升政績(jī)。而招商引資是增加GDP、增加財(cái)政收入、增加工業(yè)增加值的一個(gè)有效手段，能在短時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影地帶來(lái)政績(jī)，所以很多地方政府高度重視招商引資。

　　第三個(gè)誤區(qū)，有些地方把招商引資的任務(wù)分解到政府的各個(gè)部門。即便是承認(rèn)政府在招商引資過(guò)程中能發(fā)揮一定的作用，但也應(yīng)該是與招商引資有關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門去承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。從目前了解的情況來(lái)看，一些地方政府把招商引資的任務(wù)分解到政府各個(gè)部門，各個(gè)部門都要承擔(dān)招商引資的任務(wù)指標(biāo)，完全混淆了各個(gè)部門的不同職責(zé)，這實(shí)際上是一個(gè)很大的誤區(qū)。

　　第四個(gè)誤區(qū)，有些地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)招商引資的短期效應(yīng)，忽視長(zhǎng)期效應(yīng)。因?yàn)檎猩桃Y能帶來(lái)比較明顯的短期效應(yīng)，有些地方政府采取急功近利的辦法，把一些實(shí)際上并不必要的項(xiàng)目、企業(yè)招了過(guò)來(lái)。實(shí)際上，有些項(xiàng)目并不適合在本地生存發(fā)展，從長(zhǎng)期來(lái)看可能會(huì)帶來(lái)資源的過(guò)度消耗和浪費(fèi)，但他們往往很少考慮這些，先完成任務(wù)再說(shuō)。

　　第五個(gè)誤區(qū)，有些地方過(guò)分重視招商引資的經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益。在招商引資的過(guò)程中，讓外商、外資過(guò)分受益，給予過(guò)度優(yōu)惠，實(shí)際上是不利于本地企業(yè)與外資、外商的公平競(jìng)爭(zhēng)，有損市場(chǎng)公平。還有就是對(duì)環(huán)境效益的忽視，招商引資只圖GDP增長(zhǎng)，至于這個(gè)項(xiàng)目是不是有利于本地環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和生態(tài)文明建設(shè)，就較少考慮了。

　　第六個(gè)誤區(qū)，有些地方過(guò)分迷信外部資金，盲目招商。對(duì)外來(lái)資金給予這優(yōu)惠那優(yōu)惠，不管項(xiàng)目質(zhì)量好壞，稀里糊涂地招來(lái)，硬放到開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)里面。實(shí)際上，有些地方本地資金也不少，本土創(chuàng)業(yè)者也有很大空間，但是總覺(jué)得“外來(lái)的和尚好念經(jīng)”，對(duì)本土創(chuàng)業(yè)者不太重視，甚至還打壓、盤剝。

　　政府職責(zé)模糊是產(chǎn)生亂象的主要原因

　　招商引資的本質(zhì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段，其目的是要解決本地資金和項(xiàng)目的短缺問(wèn)題，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。至于招商引資出現(xiàn)的各種問(wèn)題，原因很復(fù)雜，具體來(lái)說(shuō)，主要有以下四個(gè)方面：

　　一是政府的職能錯(cuò)位。按照十八屆三中全會(huì)的要求，政府的職責(zé)主要是體現(xiàn)在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境五個(gè)方面。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，招商引資應(yīng)該是企業(yè)行為、市場(chǎng)行為，并不是政府的核心職能。但很多地方政府沒(méi)有把工作重心放在上述五個(gè)方面，反而把招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、追求政績(jī)作為主要職能。這是產(chǎn)生上述亂象的主要原因。政府職責(zé)模糊，該做的沒(méi)做好，不該做的卻做多了，這就是常說(shuō)的政府“越位、缺位和錯(cuò)位”的問(wèn)題。

　　二是政績(jī)考核導(dǎo)向有問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，很多地方政績(jī)考核“以GDP論英雄”，主要考核GDP、財(cái)政收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，沒(méi)有納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、產(chǎn)能過(guò)剩和新增債務(wù)等指標(biāo)，導(dǎo)致各地政府把關(guān)切點(diǎn)放在能夠較快帶來(lái)GDP增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入的招商引資上。考核導(dǎo)向發(fā)生偏差，導(dǎo)致地方政府集中精力搞各種招商引資。

　　三是“趕超發(fā)展”的思維作祟。我們以前窮怕了，這么多年來(lái)，各地總想著趕超發(fā)展、跨越式發(fā)展、超常規(guī)發(fā)展、彎道超車、三年大變樣……這種趕超發(fā)展的思維，使得很多地方政府都想在盡可能短的時(shí)間內(nèi)，取得一種較快的發(fā)展效果。這種趕超發(fā)展的思維，相當(dāng)于總想“一口吃成胖子”，導(dǎo)致招商引資亂象叢生。

　　四是對(duì)招商引資沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。由于總認(rèn)為招商引資是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好事，不知道招商引資亂了也會(huì)有很多“后遺癥”，也會(huì)帶來(lái)很多副作用或不利影響，因此沒(méi)有制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范招商引資。不僅相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定落后，而且沒(méi)有明確的執(zhí)法主體，不能按法律程序去進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，這也是招商引資問(wèn)題持續(xù)存在的重要原因。

　　“全民招商”擾亂正常秩序

　　一些地方把招商引資作為官員的政績(jī)考核指標(biāo)，有的地方不惜大搞攤派，給各級(jí)官員下任務(wù)、壓指標(biāo)，甚至連文化、教育、紀(jì)檢、宣傳等部門都要承擔(dān)招商引資“任務(wù)”。

　　這種帶有鮮明政績(jī)色彩的“全民招商”模式，我認(rèn)為是不正常的。讓那些部門做它所不擅長(zhǎng)的事情，不符合社會(huì)分工原則，也把本職工作、正常秩序沖亂了。

　　還有一個(gè)后果，這種全民招商也容易滋生腐敗?，F(xiàn)在很多地方在開(kāi)展招商的過(guò)程中都有獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定返還資金的比例。這就造成一些人為了獲得利益，到處拉關(guān)系，招攬那些并不是很好的招商項(xiàng)目。

　　帶有明顯部門特征的招商行為背后，也存在“權(quán)力尋租”空間。有些政府職能部門，為了完成任務(wù)，只能靠山吃山、靠水吃水，就利用本部門、本系統(tǒng)掌握的某些權(quán)力或特殊信息渠道，去招商引資，去拉項(xiàng)目。按道理，政府職能部門的主要職責(zé)是制訂政策、實(shí)施監(jiān)管，應(yīng)該對(duì)各種經(jīng)濟(jì)行為加以引導(dǎo)、規(guī)范和約束。如果為了完成招商引資指標(biāo)，對(duì)監(jiān)管對(duì)象“睜一只眼，閉一只眼”，甚至誘導(dǎo)對(duì)方鉆政策的空子，無(wú)疑也是一種腐敗。

　　過(guò)度“優(yōu)惠”助長(zhǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)

　　很多地方都出臺(tái)了招商引資的“優(yōu)惠政策”，競(jìng)相讓利成為其不二“法寶”。有些地方政府土地出讓金本級(jí)財(cái)政留成部分的返還比例高得驚人，有的連土地整理成本都無(wú)法收回，有些甚至分文不取。還有的地方以“先征后獎(jiǎng)勵(lì)”等方式對(duì)落戶企業(yè)變相墊稅、再優(yōu)惠，比例高達(dá)納稅額的30%至50%。

　　這種招商引資的過(guò)度“優(yōu)惠”，實(shí)質(zhì)是招商引資過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，概括起來(lái)有兩種情形：一是該收的稅不收，或者少收；二是不該給的優(yōu)惠給了，甚至多給。

　　這種違反規(guī)則的惡性競(jìng)爭(zhēng)，其危害有三：第一，增加本地招商成本。該收的不收，不該給的多給，對(duì)于本地財(cái)政、稅務(wù)部門來(lái)說(shuō)，不僅減少了收入，也增加了成本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，增加招商成本，則降低了本地的競(jìng)爭(zhēng)力。第二，造成土地等資源浪費(fèi)。一些項(xiàng)目通過(guò)優(yōu)惠政策招來(lái)，同樣要占用土地、消耗資源。保護(hù)土地資源和對(duì)土地進(jìn)行整理都要花很多錢，本不應(yīng)讓企業(yè)低價(jià)甚至免費(fèi)占用，沒(méi)有付出代價(jià)就不知道珍惜，就沒(méi)有節(jié)約意識(shí)，就會(huì)粗放利用，這就造成一些企業(yè)過(guò)度利用資源，甚至浪費(fèi)資源。第三，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。如果對(duì)外來(lái)投資者給予不合理或者過(guò)度的優(yōu)惠措施，對(duì)于本地企業(yè)和那些沒(méi)有獲得優(yōu)惠的企業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　“政企不分”導(dǎo)致腐敗頻發(fā)

　　工業(yè)園區(qū)應(yīng)形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，但目前不少園區(qū)“集而不群”。有人說(shuō)，工業(yè)園區(qū)是個(gè)“筐”，什么都往里面裝，甚至演變?yōu)槟承┑胤秸推髽I(yè)圈占耕地、囤積土地的手段。我們也注意到，各地開(kāi)發(fā)區(qū)行政級(jí)別都很高，普遍比同級(jí)政府部門“高半格”甚至高好幾級(jí)，而開(kāi)發(fā)區(qū)往往又是腐敗案件的“高發(fā)區(qū)”。

　　有些地方之所以能夠發(fā)展產(chǎn)業(yè)、形成產(chǎn)業(yè)集群，是因?yàn)樗休^好的區(qū)位條件、配套環(huán)境、政策環(huán)境等，使產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展起來(lái)。過(guò)分依賴行政手段資源配置，在短期可能有效果，但從中長(zhǎng)期看，這種現(xiàn)象就很不合理。

　　發(fā)區(qū)過(guò)度行政化，屬于典型的“政企不分”。一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)普遍擁有較高的行政級(jí)別，比如一個(gè)縣的開(kāi)發(fā)區(qū)，往往按照副縣級(jí)配置干部。還有的城市“新區(qū)”，所轄區(qū)域可能就是原來(lái)兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本來(lái)只相當(dāng)于科級(jí)單位，因?yàn)槌闪耸〖?jí)或國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，搖身一變升為“副地市級(jí)”甚至“正廳級(jí)”，成為一個(gè)超規(guī)格、超范圍配置干部的平臺(tái)。

　　以行政級(jí)別來(lái)設(shè)立各種開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，強(qiáng)化了開(kāi)發(fā)區(qū)政企不分的色彩。開(kāi)發(fā)區(qū)成為腐敗高發(fā)區(qū)，最核心的問(wèn)題就是政企不分。開(kāi)發(fā)區(qū)既是企業(yè)又是政府，作為開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，這邊是主任，那邊是董事長(zhǎng)，行為沒(méi)有清楚的邊界。他利用政府和企業(yè)的雙重身份，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，就為他徇私舞弊、腐敗貪污創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的易發(fā)和頻發(fā)。

　　按道理，開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)就該履行政府職能，當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)職能部門可以設(shè)必要的分支機(jī)構(gòu)。而工業(yè)園區(qū)應(yīng)主要體現(xiàn)為一個(gè)投資建設(shè)公司，屬于企業(yè)行為。應(yīng)厘清園區(qū)管理機(jī)構(gòu)政府與市場(chǎng)的邊界，要么代表政府，要么代表企業(yè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分開(kāi)、人員分開(kāi)和財(cái)務(wù)分開(kāi)。

　　“掛牌保護(hù)”有違公平原則

　　在一些地方招商引資的優(yōu)惠政策中，存在對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目“掛牌保護(hù)”的條款。對(duì)此應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會(huì)的要求，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，規(guī)范今后各級(jí)政府的招商引資行為。

　　“掛牌保護(hù)”是一種地方保護(hù)主義行為，屬于政府的過(guò)度作為，有違市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平原則。今后要逐步取消這種不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的做法。解決這個(gè)問(wèn)題，需要在中央層面出臺(tái)政策加以規(guī)范，從而形成全國(guó)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　　外國(guó)地方政府通常是不抓經(jīng)濟(jì)工作的。其政府機(jī)構(gòu)相對(duì)較小，招商引資都是企業(yè)在做，以商招商。只有一些重大產(chǎn)品推銷項(xiàng)目，把本國(guó)產(chǎn)品推銷到國(guó)際市場(chǎng)，政府高層領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)出面簽一些“大單”。

　　我國(guó)各級(jí)地方政府習(xí)慣忙于招商引資。今后，一些重大招商引資項(xiàng)目，涉及國(guó)家利益，政府仍然可以出面幫助推動(dòng)協(xié)調(diào)。一般性的招商引資活動(dòng)，則應(yīng)交給企業(yè)和市場(chǎng)，政府的主要職責(zé)是為招商引資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，提供良好的公共服務(wù)?？傊褪亲尭鞣N不同的主體公平競(jìng)爭(zhēng)，政府主要是維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序，而不是越俎代庖、代替市場(chǎng)行為。

　　過(guò)度招商加大環(huán)境壓力

　　一些地方招商引資，引來(lái)一些科技含量低、環(huán)境污染大的項(xiàng)目入駐園區(qū)，對(duì)資源進(jìn)行掠奪式開(kāi)采，使生態(tài)環(huán)境受損。同時(shí)，各地惡性的招商競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上又加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。

　　我們應(yīng)該辯證看待招商引資和環(huán)境保護(hù)的矛盾。一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)把各種分散的企業(yè)聚集到一塊，客觀上是有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的。原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在村村寨寨，必然會(huì)占用土地、排放污染、破壞環(huán)境，在分散的情況下，廢氣、廢水、廢渣難以集中處理，環(huán)境壓力更大?，F(xiàn)在，通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)把這些分散的企業(yè)集中在園區(qū)，環(huán)境保護(hù)可以做得更好一些，不僅土地可以集約利用，環(huán)境也可以集中治理。

　　我們必須承認(rèn)，一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)是有利于環(huán)境保護(hù)的；另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展確實(shí)過(guò)多過(guò)濫，每個(gè)縣、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞園區(qū)，有的圈了地沒(méi)有像樣的企業(yè)，土地被占用了，也不能再耕種了，就造成了土地資源的浪費(fèi)。有些開(kāi)發(fā)區(qū)因?yàn)橘Y金等問(wèn)題，缺乏應(yīng)有的環(huán)保措施，造成很多不必要的環(huán)境污染。還有些開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)土地粗放利用，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。所以，在資源環(huán)境保護(hù)方面，開(kāi)發(fā)區(qū)還有很大的提升空間。

　　處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和招商引資的矛盾，要在以下幾方面采取措施：

　　一是適當(dāng)控制招商引資的數(shù)量，防止過(guò)快增長(zhǎng)。招商引資確實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑和手段，當(dāng)然要做，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也不能過(guò)快，招商引資也不是越多越好，要有量的控制、節(jié)奏的把握，否則，必然造成生態(tài)環(huán)境的壓力。

　　二是要提高招商引資的質(zhì)量。要招那種資源消耗較少、土地占用較少、對(duì)環(huán)境破壞較小的項(xiàng)目。最重要的是，這些項(xiàng)目本身要有高附加值，要有技術(shù)含量。

　　三是要提高招商引資項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的“門檻”。對(duì)于引進(jìn)的項(xiàng)目，在資源消耗、能源消耗、環(huán)境保護(hù)方面要有較高的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)就不能引進(jìn)。如果沒(méi)有達(dá)標(biāo)，即便引進(jìn)了，也要讓它通過(guò)改造達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。除了政府發(fā)揮應(yīng)有的作用之外，企業(yè)也要承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，不能蒙混過(guò)關(guān)。解決環(huán)保難題，需要政府、企業(yè)和人民群眾的持續(xù)共同努力。