2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂草案，并將于2015年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴”的環(huán)保法，從環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)補償、排污許可、處罰問責等方面，對環(huán)保的基本制度作了規(guī)定。這是我國環(huán)境立法史上的又一座里程碑，是加強生態(tài)文明制度建設的重要成果。生態(tài)環(huán)境是人類的生存之本、發(fā)展之基。向環(huán)境污染宣戰(zhàn)，打贏環(huán)保攻堅戰(zhàn)，必須深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用最嚴密的法律、最嚴格的制度護航“美麗中國”。

　　一 生態(tài)文明重在建制

　　面對日益突出的環(huán)境問題，很多人發(fā)出疑問：近年來全社會對環(huán)境保護不可謂不重視、投入不可謂不大，為何環(huán)境質量不僅沒有好轉，還在進一步惡化？到底是什么原因導致的？

　　客觀上講，我國正處于工業(yè)化中期，發(fā)展方式粗放，經濟結構不合理，高污染、高能耗、資源型企業(yè)占很大比重，不可避免會造成對環(huán)境的污染和破壞。但不可否認，目前的環(huán)境問題有不少是人為造成的，其中改革不到位，體制不完善、機制不健全，是深層次的制度原因。

　　相關領域制度不健全。這些年來，我們在生態(tài)環(huán)境保護方面建立了一整套制度體系，僅環(huán)保法律法規(guī)就多達120余部，環(huán)境立法速度居各部門法之首。但有些領域依然存在制度空白、無法可依的情況，如土壤污染防治法、環(huán)境損害賠償法、有毒化學物質污染防治法等至今未出臺；有些領域雖然有制度，但明顯滯后于環(huán)保實踐，如1987年頒布實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》，自2000年修訂后，已經14年沒有改動過，對細顆粒物（PM2.5）防治、聯(lián)防聯(lián)控等內容沒有涉及。

　　近年來我國修訂的有關環(huán)境保護的法律

　　1.2008年2月28日，修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》。

　　2.2010年12月25日，修訂通過《中華人民共和國水土保持法》。

　　3.2013年6月29日，修訂通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。

　　4.2013年12月28日，修訂通過《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》。

　　5.2014年4月24日，修訂通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。

　　制度銜接不到位。環(huán)境污染治理是一個系統(tǒng)完整的過程，必須控源頭、管過程、重懲處，形成環(huán)環(huán)相扣、嚴絲合縫的制度體系。但是，過去我們在制度設計上缺乏整體思維，往往“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，制度碎片化現象突出，各種規(guī)章制度之間缺乏銜接、協(xié)調和配合，存在制度盲區(qū)。

　　制度執(zhí)行不力。在現行體制下，基層環(huán)保部門從屬于地方政府，不能挺直腰桿獨立執(zhí)法，環(huán)境監(jiān)管難以到位。比如，一些地方為了發(fā)展經濟，要引進高耗能、高污染項目，環(huán)保部門迫于當地政府的壓力，不得不放行，致使環(huán)境影響評價形同虛設。同時，環(huán)保部門監(jiān)管能力不足，與其被賦予的職能和擔負的任務嚴重不相匹配，心有余而力不足，導致制度執(zhí)行打了折扣。

　　這些制度上的問題，是長期積累的結果，成為環(huán)境治理的“攔路虎”，只有通過改革才能從根本上加以解決。黨的十八屆三中全會明確提出，深化生態(tài)文明體制改革，加強生態(tài)文明制度建設。我們要按照全會部署，建立起源頭嚴防的制度、過程嚴管的制度、后果嚴懲的制度，為確保天藍、地綠、水凈，構筑起堅不可摧的制度屏障。

　　二 怎么做到源頭嚴防

　　俗話說：“揚湯止沸不如釜底抽薪。”很顯然，環(huán)境污染治理到一定階段，如果我們只盯著解決已經出現的污染問題，不從源頭抓起，可能一時見效，但往往是防不勝防，治而復生。所以，防治環(huán)境污染，必須從源頭上抓起，最大限度地減少污染物的產生。

　　目前，我國在源頭防范上，已經建立了一些制度。比如，2010年12月，國務院頒布實施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對生態(tài)脆弱、環(huán)境容量小的地區(qū)作出了限制開發(fā)和禁止開發(fā)的要求。又如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》早就明確規(guī)定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用?！边@對于加強污染防治設施的建設、減少新污染和破壞起到積極作用。

　　問：什么是主體功能區(qū)？

　　答：主體功能區(qū)，是指根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局。

　　但在實踐中，源頭防控制度仍然存在許多缺陷，制度的約束力沒有充分發(fā)揮。下一步，應在健全現有制度的基礎上，加大創(chuàng)新力度，著眼源頭防控上的突出矛盾和問題，有針對性地查漏補缺，構建嚴密堅固的“防污堤”。當前，最重要的任務就是要把好三道關口。

　　把住規(guī)劃關。保護環(huán)境，規(guī)劃先行。國家、城市的空間需要按照用途統(tǒng)籌設計，就如同一個家，需要分出客廳、臥室、廚房、衛(wèi)生間和儲藏室等，讓不同的區(qū)域承載不同的功能，在經濟發(fā)展的同時劃定并嚴守生態(tài)紅線。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，嚴守生態(tài)環(huán)境保護的底線，下決心退出一部分人口和產業(yè)，降低經濟活動強度，有序實現耕地、河湖休養(yǎng)生息。目前，相關部門正在研究編制關于構建國家生態(tài)紅線的指導意見，抓緊推進試點城市環(huán)境總體規(guī)劃編制。各地要根據主體功能定位，科學編制各自的空間規(guī)劃，明確開發(fā)管制界限，推動本地經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。

　　把住準入關。環(huán)境影響評價，是預防污染源出現的“控制閥”。應進一步深化環(huán)評制度改革，嚴格項目環(huán)評，從嚴控制高耗能、高污染、資源性項目，以及低水平重復建設和產能過剩建設項目，避免“帶病”項目上馬；大力推進戰(zhàn)略環(huán)評，加強流域、水利水電等領域的規(guī)劃環(huán)評，推廣應用環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經濟區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評成果。盡快發(fā)布《建設項目環(huán)境影響后評價辦法》，研究修訂《建設項目環(huán)境保護管理條例》，加強事中事后監(jiān)管。

　　把住排放總量關。一個國家、一個地區(qū)的環(huán)境容納污染物是有限度的，一旦突破就會帶來嚴重后果。必須健全并嚴格執(zhí)行污染物排放總量控制制度，使污染物排放總量始終控制在環(huán)境可承載范圍內?！笆濉逼陂g，我國明確了二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、化學需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）4項主要污染物的總量減排目標，從目前看完成預期任務壓力還很大。必須嚴格落實減排目標責任制，確保完成任務不打折扣。進一步完善污染物排放許可制度，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制，制定具體明確的實施辦法，規(guī)范污染物排放許可行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。加快出臺排污權有償使用交易試點工作指導意見，建立國家排污權交易中心。

　　三 怎么做到過程嚴管

　　眾所周知，在日常生產生活中，隨時隨地都可能產生污染物，破壞人們賴以生存的美麗家園。因此，必須建立生態(tài)環(huán)境保護過程監(jiān)管體系，盯緊、盯死可能產生污染的環(huán)節(jié)，堅決杜絕違法排污行為。

　　從國外看，強化過程監(jiān)管的制度制約，是一些國家在環(huán)境治理中的普遍做法。以美國為例，針對大氣污染治理，1970年、1999年先后頒布《清潔空氣法》、《區(qū)域灰霾控制規(guī)定》，明確州與州之間、州內部的郡（市）之間都要加強空氣質量監(jiān)測預警，完善地區(qū)間協(xié)調和合作機制，建立起覆蓋全美的立體式、全方位的監(jiān)管網絡，為有效防治大氣污染發(fā)揮了至關重要的作用。

　　◎ 環(huán)境警鐘日日驚心，生態(tài)保護時不我待。治理污染不能等風靠雨，而要主動作為。

　　◎ 霧霾“大兵壓境”，人人都是受害者；消除“十面霾伏”，人人都是主力軍。

　　◎ 環(huán)境保護既不能走“先污染后治理”的老路，也不能走“守著青山綠水苦熬”的窮路，而要走“青山綠水金銀寨”的可持續(xù)發(fā)展新路。

　　◎ 只有用法律和制度才能捆住“權力”和“利益”的雙手，讓它們對環(huán)境少些干預和破壞，多些保護和建設。

　　從我國情況看，長期以來，污染防治以屬地管理為主，強調地方政府的責任，但在實踐中條塊分割的弊端日益顯現，地方保護主義傾向突出。加之污染物具有流動性和復雜性，不是“木頭人”，不會呆在原地不動，而是“隨風飄流”、“隨波逐流”，從而容易造成“東家污染，西家埋單”的情況，久而久之就會導致責任不清、監(jiān)管缺位，治理效果不盡如人意。

　　生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定了污染防治不能各自為戰(zhàn)，“各家自掃門前雪”。應打破區(qū)域界限，從監(jiān)測預警、污染治理、生態(tài)補償等方面建立區(qū)域間聯(lián)動協(xié)調機制，實現過程監(jiān)管的“無縫銜接”。

　　完善監(jiān)測預警體系。監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)管的“千里眼、順風耳”。監(jiān)測準，才能做到“心中有數”，對污染防治有的放矢、對癥下藥。必須集中力量加強先進環(huán)境監(jiān)測預警體系建設，完善環(huán)境監(jiān)測網絡，強化監(jiān)測站標準化建設，擴大監(jiān)測范圍。目前，我國已經建立國家、省、市、縣四級環(huán)境監(jiān)測機構，對主要污染物實現了分級分層的全方位監(jiān)測，全國74個城市建成了496個空氣質量監(jiān)測點位，2014年還將在全國116個城市新建440余個監(jiān)測點位。

　　落實誰污染誰付費。在生態(tài)環(huán)境保護和治理過程中，誰污染、誰付費，天經地義；誰受益、誰補償，理所應當。企業(yè)作為環(huán)境治理第一責任主體，應該加大投入，完善治污設施建設，加強生產全過程的環(huán)境治理，盡量減少對環(huán)境的污染和損害。地方政府要對環(huán)境質量負總責，嚴格落實地方政府環(huán)境目標責任制，在環(huán)境治理上花大錢、出實招，還百姓一片藍天碧水。同時，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。

　　建立聯(lián)防聯(lián)控機制。就是要打破“一畝三分地”的思維定式，跨地區(qū)、跨領域聯(lián)合作戰(zhàn)，建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。在大氣污染防治方面，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域，已建立聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制。其他地方也要結合地理特征、經濟社會發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，加快建立健全區(qū)域協(xié)作機制。在水污染防治方面，促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接，以流域為控制單元，建立流域環(huán)境綜合管理模式。

　　四 怎么做到后果嚴懲

　　2014年6月12日，最高人民檢察院通報：從2013年6月至2014年5月，全國檢察機關共批準逮捕涉嫌污染環(huán)境罪案件459件799人，起訴346件674人，相比2012年至2013年同期的批準逮捕56件116人、起訴49件145人，辦案數量大幅度提升。2014年7月3日，最高人民法院宣布設立環(huán)境資源審判庭。這些信息都透露出一個強烈的信號：我國正在不斷加大對環(huán)境犯罪行為的打擊和懲戒力度。

　　周生賢：建立獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系

　　環(huán)境保護部部長周生賢認為，長期以來，由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。要健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，完善監(jiān)管的法律授權，建立獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系。

　　重污整治，須施重拳。目前，我國環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境保護形勢嚴峻，只有依法從重從嚴治理，才能真正起到警示和震懾作用，使環(huán)境監(jiān)管部門發(fā)揮最大效能。反之，若對不法排污企業(yè)“打不疼”、“打不死”，法律的尊嚴、監(jiān)管的權威就會喪失。應保持高壓態(tài)勢，用鐵腕嚴厲打擊破壞環(huán)境違法行為，對那些明知故犯的個人依法定罪，對屢教不改的企業(yè)罰到傾家蕩產，從根本上扭轉環(huán)境保護不力的局面。

　　建立環(huán)境損害評估制度，做到處罰有據。鑒定評估是環(huán)境損害賠償、處罰的前提。只有對污染損害進行科學鑒定，作出定量化的評估，才能使污染者付出應有的代價、受害者得到相應的賠償。應貫徹落實《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，制定環(huán)境污染損害鑒定評估技術規(guī)范，組建鑒定評估專業(yè)隊伍，推進立法進程，到2020年基本形成覆蓋全國的環(huán)境污染損害鑒定評估工作能力。

　　新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》有關規(guī)定解讀

　　1.按日計罰。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排污，受到罰款處罰，被責令改正而拒不改正的，按照原處罰數額按日連續(xù)處罰。

　　2.治安處罰。對“未批先建”拒不改正、未取得排污許可證拒不停排、通過暗管等方式違法排放等4種行為，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還引入了治安拘留處罰。

　　3.連帶責任。環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假、對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，應當與其他責任者承擔連帶責任。

　　4.增加環(huán)保部門職權。對違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，環(huán)保部門可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

　　5.健全問責機制。對違法實施行政許可、包庇環(huán)境違法行為等9種行為，對政府或部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或開除處分，其主要負責人應引咎辭職。

　　加大懲治力度，讓違法者付出沉重代價?！斑`法成本低、守法成本高”一直是環(huán)境治理領域廣受詬病的現象。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，增加了“按日計罰”制度，對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進行按日、連續(xù)的罰款，違反時間越久，罰款越多，而且對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留等處罰，為嚴格執(zhí)法提供法律依據。必須加大環(huán)境執(zhí)法力量的整合力度，強化環(huán)境執(zhí)法權威，做到嚴格執(zhí)法、敢于碰硬，對各類環(huán)境違法行為發(fā)現一起，查處一起，絕不手軟。

　　嚴格問責機制，使各級領導干部始終繃緊環(huán)境安全這根弦。治污先治官。將環(huán)境保護相關指標納入地方各級黨委政府考核評價體系，實行環(huán)境保護“一票否決”。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，無論升職、離職或者退休，必須一查到底。絕不能容忍把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當的現象。對環(huán)保部門中失職瀆職、不作為甚至充當“保護傘”的，應追究其責任；造成嚴重后果的，應撤職或者開除，其主要負責人應當引咎辭職。2013年，全國檢察機關共查辦涉及生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪1196人；2014年1月至4月，查辦了349人，今后還將進一步加大力度查辦環(huán)境領域的職務犯罪。

　　天藍、地綠、水凈，是億萬百姓熱切向往的美麗中國夢。只要舉國上下齊心協(xié)力，形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，持之以恒地抓下去，我們的夢想一定會變?yōu)楝F實。