詹卉

　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新階段，突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化背景下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加快發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式加快創(chuàng)新、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系加快建立，對(duì)金融需求更加迫切。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍然落后且面臨城鄉(xiāng)差別的二元政策和制度安排，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、投資實(shí)力弱、盈利水平低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)一直揮之不去，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)規(guī)模小、交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)不易分散，金融支農(nóng)迫切需要財(cái)政引導(dǎo)。盡管各地針對(duì)農(nóng)業(yè)信貸無(wú)抵押、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等核心問(wèn)題，實(shí)施了一系列財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策措施，但對(duì)于財(cái)政應(yīng)該何時(shí)、以多大力度、以何種方式引導(dǎo)金融支農(nóng)等關(guān)系到政策制定和實(shí)施的關(guān)鍵性問(wèn)題，尚缺少深入理解和分析，金融支農(nóng)之路依舊困境重重。破解金融支農(nóng)困局，亟需財(cái)政科學(xué)引導(dǎo)。

　　什么樣的財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策才會(huì)有效

　　財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)是政府直接投資、政府購(gòu)買(mǎi)、直接對(duì)生產(chǎn)者或消費(fèi)者補(bǔ)貼等諸多財(cái)政支農(nóng)方式之一。那么什么條件下采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策而不是其他方式效果更佳？

　　由于財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)實(shí)際上是通過(guò)財(cái)政政策工具的引導(dǎo)來(lái)增加農(nóng)村金融供給，研究供給就不能脫離對(duì)需求的考察，結(jié)合金融資本特點(diǎn)和金融機(jī)構(gòu)基本經(jīng)營(yíng)原則來(lái)分析農(nóng)村金融需求，對(duì)于分析如何有效撬動(dòng)金融支農(nóng)更有意義。

　　金融資本是經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的社會(huì)資本，其本質(zhì)是社會(huì)資本的一部分，核心特點(diǎn)也是追求利潤(rùn)，只不過(guò)表現(xiàn)為利息、保費(fèi)收入、擔(dān)保費(fèi)等利潤(rùn)形式。因此，其投資決策同樣是在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)的情況下做出。金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體必然遵循效益性和安全性原則。效益性即金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中力爭(zhēng)以最小的成本費(fèi)用換取最大的經(jīng)營(yíng)成果，做到“有利可圖”；安全性即通過(guò)管理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)避免各種不確定因素，確保機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

　　在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村金融需求可以分為以下四類(lèi)：一是既滿足金融機(jī)構(gòu)盈利性原則、又滿足金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控性原則的農(nóng)村金融需求，為“農(nóng)村有效金融需求”；二是滿足金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控原則但不具備盈利性的農(nóng)村金融需求，或者滿足金融機(jī)構(gòu)盈利性要求但無(wú)法有效掌控風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村金融需求，為“農(nóng)村準(zhǔn)有效金融需求”；三是既不具備盈利性又不具備風(fēng)險(xiǎn)可控性的農(nóng)村金融需求，為“農(nóng)村無(wú)效金融需求”。

　　可以看出，目前我國(guó)大量農(nóng)村金融需求，由于缺乏盈利空間、缺少可抵押質(zhì)押物，實(shí)際上都是一種“無(wú)效金融需求”或“準(zhǔn)有效金融需求”，能夠既滿足盈利性又滿足風(fēng)險(xiǎn)可控性的“有效金融需求”很少，這也是金融機(jī)構(gòu)“離農(nóng)脫農(nóng)”的根本原因。而農(nóng)村有效金融需求完全符合金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)性金融的介入條件，無(wú)需財(cái)政引導(dǎo)；農(nóng)村無(wú)效金融需求，以及兩種農(nóng)村準(zhǔn)有效金融需求，具有財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策空間和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，還需考慮財(cái)政政策成本與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益關(guān)系。當(dāng)政策成本小于政策效益時(shí)，政策才是可行和有效的，反之是不可行和無(wú)效的。

　　財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策的成本包括以下三個(gè)方面：首先是資金成本，財(cái)政的引導(dǎo)和支持是有資金額度限制的，不能不計(jì)成本；其次是制度成本，財(cái)政引導(dǎo)不能干預(yù)和破壞市場(chǎng)機(jī)制作用，應(yīng)該使金融機(jī)構(gòu)在利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡下做出自愿性支農(nóng)選擇，避免因財(cái)政引導(dǎo)的缺位或過(guò)度導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的扭曲；最后是效率成本，即財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策應(yīng)該比其他財(cái)政支農(nóng)方式更有效率，否則就應(yīng)該采用其他財(cái)政支農(nóng)方式和政策。

　　既符合上述“可以引導(dǎo)”又符合“應(yīng)該引導(dǎo)”的條件，即為財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策有效邊界。在政策有效邊界范圍內(nèi)，針對(duì)金融支農(nóng)中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地采取財(cái)政措施才是最有效率的。而對(duì)于不符合條件的金融需求及僅僅是一種資金需要，則適合采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)之外的其他財(cái)政支持方式。

　　財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策力度應(yīng)該多大

　　在確定采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策有效的范圍內(nèi)，財(cái)政該以多大力度引導(dǎo)呢？這里包括兩個(gè)層面：

　　首先是財(cái)政引導(dǎo)金融進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策力度。金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的必備條件是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有盈利空間，而且農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資回報(bào)率能夠達(dá)到或超過(guò)至少不低于其他產(chǎn)業(yè)平均利潤(rùn)率。因此財(cái)政引導(dǎo)金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的力度應(yīng)該是：在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)、綜合考量財(cái)政政策的成本與收益的基礎(chǔ)上，財(cái)政引導(dǎo)的政策力度可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資回報(bào)率與二三產(chǎn)業(yè)平均利潤(rùn)率之間的差距。

　　其次是財(cái)政引導(dǎo)金融進(jìn)入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的政策力度。當(dāng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的收入加上財(cái)政支持后能夠大于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的支出時(shí)，金融資本才愿意進(jìn)入。因此，財(cái)政引導(dǎo)金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的力度應(yīng)該是：在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)、綜合考量財(cái)政政策的成本與收益的基礎(chǔ)上，財(cái)政引導(dǎo)的政策力度可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收入和支出之間的差距。其中，“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收入”既包括收費(fèi)產(chǎn)生的收入，也包括利用農(nóng)業(yè)項(xiàng)目衍生價(jià)值帶來(lái)收入（例如水庫(kù)建成后可以在水面通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目獲得衍生價(jià)值收入）?！稗r(nóng)業(yè)項(xiàng)目支出”包括資金支出，也包括因承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)損失，可以用風(fēng)險(xiǎn)損失率來(lái)衡量?！柏?cái)政支持”既包括資金上的支持，也包括相關(guān)制度建設(shè)所發(fā)揮降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、增加利潤(rùn)的作用，即風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)相抵之后的支持力度。

　　怎樣用好財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策工具

　　常見(jiàn)的財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)“杠桿性”政策工具主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等。

　　財(cái)政補(bǔ)貼指根據(jù)政府意圖和政策需要，在一定時(shí)期對(duì)特定對(duì)象給予的補(bǔ)償。可以改變相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)從而改變資源配置結(jié)構(gòu)，因此具有較強(qiáng)激勵(lì)作用。例如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。但實(shí)踐中也存在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不夠積極、農(nóng)戶不夠主動(dòng)的問(wèn)題。因此，建議運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)必須充分考慮市場(chǎng)機(jī)制作用，避免脫離市場(chǎng)需求和扭曲市場(chǎng)機(jī)制造成的政策失效。

　　財(cái)政貼息即政府代企業(yè)或個(gè)人支付部分或全部貸款利息，實(shí)質(zhì)是向企業(yè)或個(gè)人的成本價(jià)格提供補(bǔ)貼。例如農(nóng)戶小額貸款貼息。降低了農(nóng)戶貸款成本，使財(cái)政資金產(chǎn)生明顯乘數(shù)作用，引入金融監(jiān)管從而利用市場(chǎng)機(jī)制有效地運(yùn)作資金。但一些地區(qū)存在貼息比率過(guò)高導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)以及不利于農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)培養(yǎng)等問(wèn)題。因此，建議應(yīng)注意貼息額度與貼息期限要控制在當(dāng)年和今后幾年財(cái)力承受能力的范圍之內(nèi)，并注重與其他政策合理配合，彌補(bǔ)單獨(dú)運(yùn)用一種政策時(shí)的缺陷和不足。

　　風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金指對(duì)投資人因承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)而超過(guò)貨幣時(shí)間價(jià)值的部分給予的額外報(bào)酬，用以激勵(lì)投資人積極性。補(bǔ)償方式有增量補(bǔ)償、損失補(bǔ)償和新增客戶補(bǔ)償。例如對(duì)符合條件的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策、對(duì)符合條件的縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐中雖然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償很大程度上發(fā)揮了彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失的作用，但金融機(jī)構(gòu)更看重的是切實(shí)降低農(nóng)業(yè)貸款經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議建立一個(gè)完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金提供科學(xué)決策指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與其他政策措施協(xié)調(diào)配合，才能切實(shí)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金應(yīng)有的作用。

　　（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）