公用事業(yè)投資的基本目的是為了滿足一般國(guó)民的一般效用，但是設(shè)施的建設(shè)必然對(duì)特定的群體產(chǎn)生“特別收益”，比如城軌可達(dá)性的提高帶來(lái)了交通成本的節(jié)約、更多的商業(yè)機(jī)會(huì)和更高的利潤(rùn)，從而提高了周邊商鋪?zhàn)饨穑苯颖憩F(xiàn)在土地、住宅和商鋪價(jià)值的提高。因而，車站周邊的物業(yè)或土地的擁有人，也就成了特別受益人。他的收益來(lái)自于城軌項(xiàng)目的正外部性所產(chǎn)生溢價(jià)。這一部分收益相對(duì)于普通大眾的一般收益來(lái)說(shuō)稱為特殊收益。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，通常通過(guò)稅或費(fèi)的方式對(duì)城軌的溢價(jià)進(jìn)行回收，從而為城軌建設(shè)融資。

　　依據(jù)受益人負(fù)擔(dān)原則，城軌項(xiàng)目成本負(fù)擔(dān)應(yīng)該與受益人的收益相匹配，而我國(guó)城軌項(xiàng)目三類受益人在資金負(fù)擔(dān)上存在負(fù)擔(dān)模式不公平、間接使用人被忽略、特殊受益人負(fù)擔(dān)模式制度缺失等方面的問(wèn)題。

　　在公共財(cái)政為主的負(fù)擔(dān)下，城軌投資的主要負(fù)擔(dān)人是普通大眾。然而，把公共財(cái)政作為城市軌道交通項(xiàng)目資金的主要來(lái)源存在兩個(gè)缺陷：第一，總額不足，即地方財(cái)政資金不足以支持城軌建設(shè)資金的需求。第二，有失公平。以財(cái)政為主導(dǎo)的城軌項(xiàng)目融資模式下，“普通大眾”不僅對(duì)自己的收益買單，而且還要對(duì)城軌項(xiàng)目的特殊受益者——包括周邊房地產(chǎn)開發(fā)商、周邊物業(yè)的擁有人、城軌項(xiàng)目周邊經(jīng)營(yíng)者的特殊收益買單，這顯然不是一種合理、公平的方式。

　　城軌的定價(jià)要考慮到其社會(huì)效益和市場(chǎng)效益?，F(xiàn)階段的城軌定價(jià)通常以公益性為基礎(chǔ)，對(duì)城軌的社會(huì)效益考慮的更多。我國(guó)若以提高票價(jià)為城軌的主要收入，不符合城軌的定位，在實(shí)際操作過(guò)程中也證明是行不通的。例如，廣州、蘇州、杭州等城市都遭遇了市民對(duì)城軌票價(jià)太貴的抱怨。

　　間接使用人即小轎車的擁有者獲益是我國(guó)城軌付費(fèi)的制度設(shè)計(jì)時(shí)所忽略的。這并不是要政府對(duì)汽車擁有者額外征稅，政府需要對(duì)汽車及其相關(guān)產(chǎn)品征收的汽車購(gòu)置稅、燃油稅、汽車消費(fèi)稅等進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，為城軌建設(shè)融資，從而實(shí)現(xiàn)間接使用人為城軌收益付費(fèi)。

　　在我國(guó)土地公有制的前提下，城軌溢價(jià)通常被政府占有，由于城軌也是由政府建設(shè)，看起來(lái)并不存在外部性問(wèn)題。然而，由于缺乏正式制度的約束，溢價(jià)成為部分開發(fā)商尋租的土壤，外部性問(wèn)題仍然存在。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有正式的溢價(jià)回收制度對(duì)城軌的開發(fā)利益進(jìn)行還原，城軌所造成的溢價(jià)成為一種公共資源，必然逃脫不了“公地的悲劇”的命運(yùn)。

　　針對(duì)城軌為特殊受益人所帶來(lái)的溢價(jià)，美國(guó)等西方國(guó)家會(huì)制定政策對(duì)這部分溢價(jià)進(jìn)行回收，補(bǔ)償項(xiàng)目的建設(shè)成本，被稱為溢價(jià)回收制度。國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用這種制度對(duì)公共投資項(xiàng)目和一些公用事業(yè)的投融資模式進(jìn)行了探索性的研究。從三類受益人負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀分析，我國(guó)要改變以普通大眾負(fù)擔(dān)為主導(dǎo)的城軌融資模式，過(guò)渡到以三類受益人共同負(fù)擔(dān)的融資模式。我國(guó)要改變公共財(cái)政為主的城軌投融資模式，需要研究間接使用人和特殊受益人為城軌付費(fèi)的現(xiàn)實(shí)可能性，尤其要注意到特殊受益人為城軌付費(fèi)在制度設(shè)計(jì)中的缺失，應(yīng)該借鑒相應(yīng)的溢價(jià)回收制度為城軌建設(shè)融資。

　　針對(duì)特殊項(xiàng)目征收的途徑和手段主要有三種：一是土地使用權(quán)出讓費(fèi)和土地稅收；二是土地儲(chǔ)備制度；三是公共設(shè)施配套費(fèi)。然而，我國(guó)的溢價(jià)回收政策是針對(duì)整體土地增值所設(shè)置的，還沒(méi)有針對(duì)某特定公共項(xiàng)目所設(shè)置的溢價(jià)回收途徑和辦法，因此亟須建立以城軌溢價(jià)為基礎(chǔ)的城軌建設(shè)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，為城軌項(xiàng)目融資。

　　(作者單位：天津理工大學(xué)管理學(xué)院河北省財(cái)政廳等)