中國社科院曾發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。要解決市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。

　　 

　　如何界定成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任是分擔(dān)機(jī)制的關(guān)鍵

　　一個(gè)農(nóng)民工市民化要多少錢

　　繼《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺(tái)后，國務(wù)院近日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，中國的戶籍制度改革再次上路。

　　人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。戶籍制度要推進(jìn)改革，更為關(guān)鍵的是資金。那么，一名農(nóng)民工市民化的成本是多少？2013年7月，中國社科院曾發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。要解決市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。

　　伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，背后存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會(huì)排斥以及承載力約束等多方面的因素。而《城市藍(lán)皮書》稱，近年來附著在戶籍制度背后大量福利因素所構(gòu)成的較高成本是重要門檻。

　　《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》曾就此指出，各級(jí)政府要“根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力?！?/p>

　　但有專家此前曾對(duì)媒體分析，對(duì)地方政府來說，戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力，而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微。這筆巨額支出將成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　不僅如此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中還要自行承擔(dān)個(gè)人生活成本，平均每人1.8萬元/年。絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。除去少數(shù)被納入廉租房、公租房體系的市民化人口外，按經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格購買計(jì)算，全國平均為10.1萬元/人。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊就此曾表示，從近期看，政府需要承擔(dān)的成本主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、公共衛(wèi)生、低保、保障性住房等的支出；從遠(yuǎn)期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退休后按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法，政府需要對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)放進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，政府還需要增加各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。韓俊表示，要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的教育、公共衛(wèi)生、低保、養(yǎng)老金補(bǔ)貼等的成本支出并非不可承受，關(guān)鍵在于建立中央政府、地方政府、企業(yè)之間和個(gè)人之間的成本合理分擔(dān)機(jī)制。

　　資金如何投入？

　　降低農(nóng)民工市民化成本，如何建立一個(gè)有效的機(jī)制十分關(guān)鍵?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

　　作為國家確定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的試驗(yàn)區(qū)，重慶進(jìn)行了農(nóng)民工戶籍制度的改革。只要是在重慶城鎮(zhèn)工作了3年以上，或者在重慶城鎮(zhèn)有已經(jīng)落戶的親屬的農(nóng)民工，都可以自愿辦理重慶城鎮(zhèn)戶口。

　　重慶市市長黃奇帆曾表示，辦理了城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工就能享受到五個(gè)“一步到位”，即跟城市居民享受同樣的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)待遇。

　　“農(nóng)民工在重慶城鎮(zhèn)的落戶，使得工業(yè)園區(qū)可以全年12個(gè)月開工，農(nóng)民工成為城市工人階級(jí)，這形成了重慶非常有競爭力的手段。”黃奇帆說。

　　這樣一來，就不得不面對(duì)兩個(gè)問題，一是，落戶農(nóng)民原先的三塊地，承包地、林地和宅基地該如何解決；二是，農(nóng)民工進(jìn)城的社會(huì)綜合成本。

　　對(duì)于前者，黃奇帆表示，對(duì)三塊地的使用權(quán)也被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府建立流轉(zhuǎn)制度，由農(nóng)民自行支配。

　　對(duì)于后者，黃奇帆認(rèn)為，農(nóng)民工本身貢獻(xiàn)的是人口紅利，幾十年來在城市工作的效益絕對(duì)可以將十多萬的社會(huì)綜合成本消化掉，并且這個(gè)成本只是其貢獻(xiàn)的幾分之一。

　　他進(jìn)一步解釋，農(nóng)民工進(jìn)城的成本，不到40%由招聘企業(yè)承擔(dān)，1/3由政府承擔(dān)，余下由農(nóng)民工自身承擔(dān)。此外，這些成本不是在一年中支出的，而是在其長期務(wù)工的過程中分期支付的。

　　具體而言，正如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中所指出的，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會(huì)的能力。（宗禾）

　　 

　　理論觀點(diǎn)

　　處理好農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)偟奈宕箨P(guān)系

　　■ 胡擁軍 高慶鵬/文

　　加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是當(dāng)前以及未來較長時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總數(shù)超過2.6億人，其中外出農(nóng)民工超過1.5億人。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，絕大部分農(nóng)民工盡管在職業(yè)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但在戶籍身份上尚未實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，無法平等共享城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等方面的公共服務(wù)，呈現(xiàn)顯著的“半城鎮(zhèn)化”特征。

　　自改革開放以來，盡管統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，但農(nóng)民工市民化進(jìn)程明顯滯后，其癥結(jié)在于沒有處理好農(nóng)民工市民化成本的分?jǐn)倖栴}。所謂農(nóng)民工市民化成本，是指使農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量，其分?jǐn)倷C(jī)制能否理順決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效。結(jié)合國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)各地探索，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要圍繞其成本分?jǐn)倖栴}重點(diǎn)處理好如下五大關(guān)系。

　　第一，處理好政府分?jǐn)偱c市場分?jǐn)偟年P(guān)系。農(nóng)民工市民化成本一般包括因新增城鎮(zhèn)人口而產(chǎn)生的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、文教體衛(wèi)等公共設(shè)施的投資，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用，就業(yè)培訓(xùn)、文化保健、最低生活保障等社會(huì)福利、社會(huì)救助支出，以及為適應(yīng)城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔(dān)的公共成本，也包括企業(yè)、個(gè)人需要承擔(dān)的市場成本。然而，已有的政策研究，往往把企業(yè)、個(gè)人承擔(dān)的市場成本與政府承擔(dān)的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政支出壓力。因此，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化亟需正確理清政府、企業(yè)、個(gè)人在農(nóng)民工市民化成本上的分?jǐn)傌?zé)任，既要避免夸大政府的公共財(cái)政支出規(guī)模，也要避免向企業(yè)、個(gè)人甩包袱的傾向。

　　第二，處理好中央分?jǐn)偱c地方分?jǐn)偟年P(guān)系。農(nóng)民工市民化是一個(gè)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會(huì)福利保障的系統(tǒng)工程，需要中央與地方政府龐大的公共財(cái)政支出。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需合理調(diào)整中央與地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責(zé)任。一是根據(jù)公共支出的外溢性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保險(xiǎn)、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)。二是根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府重點(diǎn)解決跨省流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成本，地方政府重點(diǎn)解決省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋，建立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制。

　　第三，處理好輸入地分?jǐn)偱c輸出地分?jǐn)偟年P(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國跨省流動(dòng)農(nóng)民工為7647萬人，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農(nóng)民工輸出地。然而，盡管農(nóng)民工成為輸入地產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為輸入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但他們無法在輸入地享受各項(xiàng)公共服務(wù)，仍然由輸出地政府承擔(dān)其相應(yīng)的新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村合作醫(yī)療、子女義務(wù)教育以及留守老人的各項(xiàng)公共支出，實(shí)際上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的輸出地補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的輸入地。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)農(nóng)民工在輸出地享受社會(huì)保障、子女教育等公共服務(wù)的情形，探索輸入地對(duì)輸出地轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援等形式的利益補(bǔ)償形式，加快推進(jìn)輸入地基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工群體。

　　第四，處理好一次性成本分?jǐn)偱c連續(xù)性成本分?jǐn)偟年P(guān)系。農(nóng)民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫(yī)院、學(xué)校、保障房以及相關(guān)的公共管理服務(wù)設(shè)施等，也包括需要按年度支出的社會(huì)保障、低保救助、義務(wù)教育、衛(wèi)生保健等。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要在較長的時(shí)間維度里處理好一次性成本分?jǐn)偱c連續(xù)性成本分?jǐn)偟年P(guān)系，著力實(shí)現(xiàn)不同年份之間的平滑分?jǐn)偅环矫娉浞掷檬袌鰴C(jī)制、引入社會(huì)資本來促進(jìn)市政、醫(yī)院、學(xué)校、保障房等一次性投入在較長時(shí)間內(nèi)的分?jǐn)?，另一方面?duì)需要連續(xù)支出的公共服務(wù)、社會(huì)福利等支出項(xiàng)目，需要建立可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制，把農(nóng)民工市民化的連續(xù)性公共支出項(xiàng)目納入中長期財(cái)政預(yù)算框架，并針對(duì)需要遠(yuǎn)期支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)，將社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分賬管理，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

　　第五，處理好成本分?jǐn)傌?zé)任與成本分?jǐn)偰芰Φ年P(guān)系。農(nóng)民工市民化成本的合理分?jǐn)偧纫砬逭?、企業(yè)與個(gè)人的成本分?jǐn)傌?zé)任，也要綜合考慮不同主體的成本分?jǐn)偰芰?。從農(nóng)民工來看，農(nóng)民工自身承擔(dān)市民化個(gè)人成本的能力相對(duì)薄弱。2012年外出農(nóng)民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均結(jié)余1557元，以按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納“五險(xiǎn)一金”為例，僅此一項(xiàng)，農(nóng)民工需要支出的費(fèi)用就占到其工資額的23%左右，因此亟需探索參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的辦法對(duì)低收入農(nóng)民工予以繳費(fèi)補(bǔ)助。

　　從用工企業(yè)來看。在原材料、勞動(dòng)力、資金等投入成本上漲以及國內(nèi)外市場需求乏力的情況下，企業(yè)利潤率普遍較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中小企業(yè)整體利潤率已不足3%，如果以按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”的話，需要新增支出占工資總額47%的費(fèi)用，將大幅提升中小企業(yè)的社保成本，因此需要考慮農(nóng)民工用工企業(yè)的實(shí)際情況調(diào)整其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立繳費(fèi)分檔、建立繳費(fèi)補(bǔ)貼等。

　　從政府來看，中央到地方各級(jí)政府在農(nóng)民工市民化中的成本分?jǐn)傌?zé)任與財(cái)政保障能力匹配失衡。2011年中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入總額的49.4%，而中央本級(jí)財(cái)政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，各級(jí)地方政府分?jǐn)偸忻窕杀镜呢?cái)政保障能力相對(duì)薄弱，這就需要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。根據(jù)2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，中小城市與建制鎮(zhèn)是加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)，但是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，“職能同構(gòu)”的五級(jí)城市（鎮(zhèn)）政府之間的利益博弈，導(dǎo)致各級(jí)城市政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配失衡，各級(jí)中心城市通過行政資源集中實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴(kuò)張，而吸納大部分農(nóng)民工就業(yè)的中小城市與小城鎮(zhèn)則無法獲取充足的公共資源，因此，要穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，對(duì)工商、稅收、投資、土地等管理權(quán)限有序下放到縣級(jí)城市政府，穩(wěn)步推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)建立一級(jí)獨(dú)立財(cái)政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮(zhèn)為農(nóng)民工安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給的財(cái)政保障能力。（作者單位：國家信息中心）