□陳文佳

　　亞里士多德說(shuō)過(guò)，人們?yōu)榱松顏?lái)到城邦，為了更好的生活留在城邦。人口是城市形成的基本要素，也是城市興衰的重要依據(jù)。人口集聚形成的效率和規(guī)?；?yīng)推動(dòng)城市發(fā)展，但人口過(guò)多也會(huì)使城市空間和資源不堪重負(fù)。當(dāng)前上海常住人口已突破2400萬(wàn)，如何按照中央要求嚴(yán)格控制人口規(guī)模，亟待研究、解決。這里，美國(guó)底特律或可提供借鑒。作為曾經(jīng)的汽車之都，其一百多年來(lái)快速發(fā)展又盛極而衰的經(jīng)歷，揭示了人口聚散的規(guī)律。

　　產(chǎn)業(yè)需求是形成人口規(guī)模的基礎(chǔ)

　　早在20世紀(jì)初，底特律便以得天獨(dú)厚的水運(yùn)條件和豐富的礦產(chǎn)資源，成為美國(guó)東部交通樞紐和汽車制造業(yè)及其延伸產(chǎn)業(yè)集聚的重工業(yè)中心，在一、二次世界大戰(zhàn)期間，又成為重要軍工基地。產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引了大量人口涌入，1950年底特律人口達(dá)到185萬(wàn)的巔峰，相比1900年不到30萬(wàn)的人口總量，激增6倍。當(dāng)時(shí)市政府曾雄心勃勃，按照300萬(wàn)人口的規(guī)模設(shè)計(jì)未來(lái)城市。但好景不長(zhǎng)，汽車產(chǎn)業(yè)的全球性競(jìng)爭(zhēng)使底特律的優(yōu)勢(shì)逐漸退化，上世紀(jì)60年代種族沖突及70年代石油危機(jī)又加劇了產(chǎn)業(yè)衰退和人口外移，1980年底特律人口降為120萬(wàn)，汽車制造業(yè)從業(yè)人員減至20萬(wàn)左右，蕭條景象顯現(xiàn)。本世紀(jì)以來(lái)，人口外移仍在繼續(xù)，現(xiàn)常住人口已不足70萬(wàn)。昔日的汽車之都，僅剩兩條自動(dòng)化裝配線，從業(yè)人員不到1萬(wàn)人。為維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)、支付養(yǎng)老金，政府只能借債度日，債務(wù)存量高達(dá)180億美元，去年終申請(qǐng)破產(chǎn)。

　　城市興衰決定人口流向，產(chǎn)業(yè)需求形成人口規(guī)模。有限的城市空間和資源不可能承載無(wú)限的人口增長(zhǎng)，為此調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就成為調(diào)控人口規(guī)模的必然途徑。當(dāng)前上海人口數(shù)量日趨飽和，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展決定了人口仍有增加趨勢(shì)。上海城市的超負(fù)荷運(yùn)行誘發(fā)出很多“城市病”，已成不爭(zhēng)事實(shí)，唯有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)需求變化調(diào)控人口規(guī)模才是根本辦法和長(zhǎng)遠(yuǎn)出路。與底特律相距不遠(yuǎn)的芝加哥在1960年后也經(jīng)歷過(guò)制造業(yè)萎縮、30年人口下降四分之一的過(guò)程，此后其注重調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)金融服務(wù)、商務(wù)會(huì)展等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為聞名遐邇的現(xiàn)代都市。目前人口基本穩(wěn)定在280萬(wàn)左右。

　　政策取向是影響人口結(jié)構(gòu)的主因

　　底特律早期居民基本是白人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展使南方黑人大量涌入。1973年底特律首位黑人市長(zhǎng)科爾曼·揚(yáng)（ColemanYoung）當(dāng)政，其后20年實(shí)施了對(duì)高收入人群（基本為白人）征收重稅，對(duì)低收入人群（基本為黑人）施行福利的政策，導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改變，1980年白人占比降為34%。因白人為主要群體的稅源和投資缺乏，城市難以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，加上人口外移，形成惡性循環(huán)，到2010年白人占比僅為10%，且聚居于郊區(qū)。人口結(jié)構(gòu)的變化致使文化普及率降低，進(jìn)而導(dǎo)致人口整體就業(yè)能力明顯下降。政府長(zhǎng)期實(shí)施的高福利政策，加上美國(guó)汽車工人聯(lián)合會(huì)(UAW)不斷為員工爭(zhēng)取福利，導(dǎo)致企業(yè)成本居高不下，車廠紛紛關(guān)閉，員工舉家外移。退休人員日益增多，與在職人員之比高達(dá)3：1。社會(huì)負(fù)擔(dān)加重使財(cái)政難以為繼，勞動(dòng)力外流與人口結(jié)構(gòu)惡化形成了難解的死結(jié)。

　　上海人口在總量猛增同時(shí)，結(jié)構(gòu)上也面臨外來(lái)人口比重提高、戶籍人口老齡化程度加快雙重矛盾。但與底特律不同的是，上海人口結(jié)構(gòu)的矛盾存在互補(bǔ)性，只要合理引導(dǎo)則可步入良性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海外來(lái)常住人口中20歲到45歲者占70%左右，而上海戶籍人口中此年齡段人群占比約30%，這就為解決勞動(dòng)力贍養(yǎng)系數(shù)失衡問(wèn)題提供了出路。近年上海實(shí)行來(lái)滬就業(yè)人員綜合保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，養(yǎng)老金缺口狀況已明顯改善。人口的流入是城市活力的象征。隨著我國(guó)中西部地區(qū)加速發(fā)展，人口遷移趨勢(shì)將逐步減弱，近年不少城市出現(xiàn)的“用工荒”現(xiàn)象即是例證。一定程度上，外來(lái)人口的流入不僅是城市發(fā)展的需要，而且是不可多得的機(jī)遇。當(dāng)前應(yīng)通過(guò)政策導(dǎo)向，保持人口總量的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)合理，同時(shí)梳理公共服務(wù)政策，有序引導(dǎo)就業(yè)人口。要堅(jiān)持以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為治本之策，以強(qiáng)化城市管理為治標(biāo)之舉，壓縮不規(guī)范的空間，擠出城市發(fā)展的負(fù)能量。

　　城市規(guī)劃是引導(dǎo)人口布局的依據(jù)

　　城市規(guī)劃的功能不僅是空間設(shè)計(jì)，更重要的是發(fā)展指針。當(dāng)前城市規(guī)劃應(yīng)突破“空間形態(tài)規(guī)劃”誤區(qū)，注重以人為本，把規(guī)劃作為引導(dǎo)人口布局的依據(jù)，既考慮人口發(fā)展趨勢(shì)和總量，又考慮人口結(jié)構(gòu)和布局。早期底特律在規(guī)劃上也體現(xiàn)了以人口規(guī)模、公共設(shè)施、道路布局等為要素的設(shè)計(jì)理念，促使其在上世紀(jì)二三十年代發(fā)展成為產(chǎn)城融合、公交便捷、文化藝術(shù)繁榮的著名都市。但上世紀(jì)中葉后，汽車產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念產(chǎn)生了重大影響。汽車進(jìn)入家庭，影響了人們的居住格局，大量人口向郊區(qū)衛(wèi)星城鎮(zhèn)遷移，人口空心化不斷加劇。如今底特律雖非人們想象的那樣糟糕，但繁華早已不再，夜幕降臨，城市沉浸在黑暗中，無(wú)數(shù)廢棄的房屋成了流浪漢和犯罪者的聚集地。近年底特律當(dāng)局已調(diào)整規(guī)劃，選擇一些社區(qū)，推倒空置住宅，變成綠地、公園，引導(dǎo)居民集中居住，以降低服務(wù)成本，提升“人氣”；同時(shí)以“新移民計(jì)劃”充實(shí)未來(lái)規(guī)劃，如聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，將成為美國(guó)把移民簽證投放給特定城市的首例，其中吸引中國(guó)投資者是重要一環(huán)。

　　上海是個(gè)人口高度集聚的城市，目前十分之一面積的區(qū)域仍居住著一半以上人口，人口密度每平方公里達(dá)2萬(wàn)人，人口密度仍然偏高。為此當(dāng)前應(yīng)堅(jiān)持把市中心人口疏解作為城市規(guī)劃基本取向，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)人口布局合理化。應(yīng)確定城區(qū)規(guī)模，從嚴(yán)控制城區(qū)用地。同時(shí)在郊區(qū)規(guī)劃若干新城，新城規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)產(chǎn)城融合，同時(shí)新城及大型居住區(qū)應(yīng)有完整的商業(yè)、教育、醫(yī)療及社區(qū)服務(wù)等配套設(shè)施，以方便居民生活。當(dāng)然，在疏解人口的同時(shí)，市中心也應(yīng)保留適當(dāng)人口密度，以保持市區(qū)的繁榮，避免市區(qū)人口空心化。

　?。ㄗ髡邽樯虾４髮W(xué)講師，美國(guó)韋恩州立大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者）