十八屆三中全會《決定》提出，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。這是我們黨在生態(tài)文明制度建設(shè)方面的重大創(chuàng)新和重要舉措。林業(yè)部門作為國家生態(tài)資源的主要管理和保護者，在推動國家公園建設(shè)方面肩負著重要責(zé)任。

　　早在2008年，國家林業(yè)局就批準云南省開展國家公園建設(shè)試點工作。為全面了解試點工作開展情況，今年3月24—27日，我赴云南省進行了專題調(diào)研。實地察看了普達措國家公園和西雙版納國家公園建設(shè)情況，與云南省委書記秦光榮同志、副書記仇和同志和省政府資政劉平同志進行了深入交流，聽取了基層職工群眾的意見和建議?，F(xiàn)將調(diào)研情況總結(jié)報告如下：

　　一、云南省國家公園建設(shè)試點情況

　　云南地處我國西南邊疆，是全國重點林區(qū)，也是生物多樣性最富集的地區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要。為了豐富和完善生態(tài)保護體系，緩解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，1996年云南省林業(yè)部門就開始探索建設(shè)國家公園。經(jīng)過10多年的研究準備，2006年云南省政府決定建設(shè)國家公園。同年，依托碧塔海省級自然保護區(qū)在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園，成為我國大陸的第一個國家公園。2008年，我局正式批準云南省作為國家公園建設(shè)試點省，同意以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)試點。在我局的指導(dǎo)下，云南省按照“研究—試點—規(guī)劃—標準—立法—推廣”的步驟，先后建立了8個國家公園，探索形成了一套較為成熟的國家公園建設(shè)模式，得到了世界自然保護聯(lián)盟、大自然保護協(xié)會等國際組織的充分肯定。

　　（一）界定國家公園性質(zhì)。在大自然保護協(xié)會（TNC）等國際組織的協(xié)助下，通過積極借鑒美國等國家的經(jīng)驗，云南省明確了國家公園本質(zhì)上是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的屬性。在加強保護的前提下，可適度開展游憩等非消耗性資源利用，促進地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾就業(yè)增收。這一功能定位，較好地處理了自然保護和合理利用之間的矛盾，保證了云南省國家公園建設(shè)路子沒有跑偏，對資源沒有造成破壞。

　　 （二）建立科學(xué)決策咨詢機制。省政府充分發(fā)揮專家的智慧和作用，成立了國家公園專家委員會，開展國家公園決策咨詢，對規(guī)劃和重點項目進行評審論證、對技術(shù)規(guī)范和標準進行審查，對相關(guān)管理工作提出意見和建議，開展生物多樣性影響評價，為國家公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供技術(shù)支撐。

　　 （三）編制總體發(fā)展規(guī)劃。在省林業(yè)廳成立了云南省國家公園管理辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)國家公園規(guī)劃和建設(shè)工作。省政府組織開展了“云南省國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究”，組織編制了《云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》，用以指導(dǎo)國家公園建設(shè)，避免一哄而上的情況發(fā)生。

　　（四）出臺技術(shù)規(guī)范。經(jīng)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局備案，云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《國家公園基本條件》、《國家公園資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》、《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等8項地方推薦性標準，確保國家公園試點建設(shè)工作規(guī)范有序地推進。

　　（五）完善地方法規(guī)。在省級層面，省人大審議通過了《香格里拉普達措國家公園管理條例》，同時啟動了《云南省國家公園管理條例》的立法工作，并已列入云南省十二屆人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目。在州市層面推進“一園一法”工作，麗江市人民政府審議通過了《麗江老君山國家公園管理辦法》，《梅里雪山國家公園管理辦法》也正在抓緊起草。

　　截至2013年底，全省共建立8個國家公園，投資達14.02億元。國家公園保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展5大功能逐步得到體現(xiàn)。我們認為，云南省國家公園建設(shè)試點方向正確、試點成功、成效明顯。

　　一是加強了生態(tài)保護。以較小面積資源的開發(fā)利用換取了大面積的保護。如：普達措國家公園利用面積只有4.58%，實現(xiàn)了對公園95.42%范圍的有效保護，公園建立之前過度放牧、旅游無序、環(huán)境退化的現(xiàn)象基本消除。全省8個國家公園保護面積比原來擴大了32.8萬公頃，更多的森林、濕地和野生動植物得到有效保護，僅森林生態(tài)服務(wù)功能價值每年就達797億元。

　　二是帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展。國家公園建立后，游客量和旅游收入快速增加。截至2013年底，全省8個國家公園累計接待游客2165.18萬人次，旅游收入達22.35億元。其中，普達措國家公園游客量和旅游收入比建立國家公園前分別增長102%和463%，西雙版納國家公園分別增長22%和110%。

　　三是促進了社區(qū)和諧穩(wěn)定。國家公園建設(shè)為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝搜沧o、導(dǎo)游等工作崗位1169個，昔日的伐木工和牧民變成了國家公園工作人員。普達措國家公園還設(shè)立了生態(tài)補償資金，公園內(nèi)及周邊群眾每年每戶可獲得3000—15000元不等的補償。藏區(qū)群眾切身感到了建設(shè)國家公園帶來的實惠，主動參與國家公園森林防火和林政案件查處工作，消除了民族隔閡，促進了和諧穩(wěn)定。同時，建設(shè)國家公園也增強了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的自豪感，促進了民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

　　四是增強了公眾生態(tài)保護意識。公園布局了科普教育設(shè)施，對冰川、森林、濕地、野生動物、生物多樣性等知識進行宣傳推廣。到云南國家公園參觀的2000多萬科學(xué)考察工作者和游客無不被大自然的美景所感染，也接受到了生動的生態(tài)教育，珍愛自然、保護自然的意識明顯增強，國家公園的建設(shè)理念得到公眾認可和接受，成為傳播生態(tài)文明理念、推動生態(tài)文明建設(shè)的重要基地。

　　二、國家公園的由來

　　保護區(qū)（也稱保護地、保護區(qū)域），是指為了保護和維持生物多樣性、自然以及相關(guān)的文化資源，通過法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區(qū)域。國家公園是保護區(qū)的一種類型，最早起源于美國，后為世界大部分國家和地區(qū)所采用。

　　世界上有許多類型的自然保護區(qū)。為了規(guī)范保護區(qū)的分類，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出并建議各國根據(jù)管理目標，將自然資源保護區(qū)劃分為“嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、國家公園、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區(qū)、受管理的資源保護區(qū)”六種類型。其中，國家公園是為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理，并適度地利用其自然景觀，開展生態(tài)教育、科學(xué)研究和生態(tài)旅游的自然區(qū)域，其保護強度僅次于嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)。

　　自然資源的保護與利用是一對矛盾，保護自然資源體現(xiàn)了國家整體利益，但對局部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成了一定限制。國家公園由于較好地處理了自然生態(tài)保護與資源合理利用之間的關(guān)系，被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國家進步的象征。目前，全球已經(jīng)建立近萬個國家公園，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源方面發(fā)揮著重要作用。

　　三、我國保護區(qū)發(fā)展情況

　　1956年，國務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會同中國科學(xué)院等單位研究建立自然保護區(qū)問題，由此開啟了我國建立保護區(qū)的篇章。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以自然保護區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區(qū)體系。目前，全國已建立自然保護區(qū)2669處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。其中，林業(yè)自然保護區(qū)2163處（含國家級保護區(qū)325處），總面積1.25億公頃，占國土陸地面積的13%，占全國自然保護區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%。我國自然保護區(qū)有三大類九個類別，又分為國家級、省級、市級和縣級不同級別，除了核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴格保護以外，實驗區(qū)允許開展生態(tài)旅游。我國自然保護區(qū)是一個廣義概念，包含了IUCN分類中的嚴格自然保護區(qū)、國家公園、物種棲息地保護區(qū)等多種類型。

　　除自然保護區(qū)以外，我國還有森林公園、濕地公園，以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國保護區(qū)體系。目前，林業(yè)部門管理的森林公園有2855處（其中國家級764處）、濕地公園697處（其中國家級429處）、沙漠公園10處，加上自然保護區(qū)，面積已占國土總面積的14.78%，占保護區(qū)的74.05 %。

　　我國人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來另行劃建國家公園，現(xiàn)實決定了我國國家公園應(yīng)主要在現(xiàn)有保護區(qū)中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護區(qū)交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)完整起來，構(gòu)建科學(xué)的保護區(qū)體系。

　　 四、關(guān)于建立國家公園體制的幾點思考

　　建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新和亮點，對加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護、增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，具有重要意義。通過深入調(diào)研和認真思考，我認為推進國家公園體制建設(shè)，需要重點把握好以下幾點：

　　 （一）堅持保護為主。建立國家公園的出發(fā)點是加強自然資源保護。國家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。這些自然資源是經(jīng)過成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財富，一旦遭到破壞無法恢復(fù)。因此，國家公園建設(shè)應(yīng)始終堅持把生態(tài)保護放在第一位，只有在自然資源得到有效保護的前提下，才能適度開發(fā)利用，推動生態(tài)保護與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（二）堅持明晰產(chǎn)權(quán)。國家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國有性和公益性。當(dāng)前，我國適宜建立國家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟的愿望比較強烈。如果國家公園內(nèi)的自然資源為當(dāng)?shù)卣蛘呷罕娝校诮?jīng)濟利益驅(qū)動下，極有可能造成自然資源過度開發(fā)，不符合建立國家公園的目的。為此，國家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或省級政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級政府所有，做到誰所有誰負責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

　　（三）堅持一園一法。為確保國家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序推進，有效保護園內(nèi)自然資源，在當(dāng)前國家沒有出臺專門的國家公園法律的情況下，每個國家公園應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過出國家層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

　　（四）堅持科學(xué)規(guī)劃。為確保國家公園合理布局，從建立開始就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃。國家公園的設(shè)立要符合國家主體功能區(qū)定位，主要設(shè)立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。要積極借鑒國際經(jīng)驗和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護聯(lián)盟確定的標準，國家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護的特殊生態(tài)或特殊地形。

　　（五）堅持試點先行。國家公園建設(shè)在我國還處于摸索起步階段，需要試點成功、條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同于搞旅游開發(fā)。云南省在國家公園建設(shè)試點上已經(jīng)取得了較為豐富的理論和實踐經(jīng)驗，同時具有特殊的地理位置、獨特的自然資源、豐富的人文景觀，可以考慮由國家林業(yè)局和云南省人民政府繼續(xù)開展國家公園試點工作，為全面建立國家公園體制探路子、作示范。

　　總之，建立國家公園體制涉及多個部門、多種資源，情況十分復(fù)雜。林業(yè)部門將認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，充分發(fā)揮自然資源主要管理者和保護者的優(yōu)勢，依托現(xiàn)有的自然保護區(qū)和國家森林公園、濕地公園、沙漠公園，與相關(guān)部門積極推進國家公園體制建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不斷提供更好的生態(tài)條件。