□ 孟 佳

　　國務院30日印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，進一步推進戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　《意見》還指出，將全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，城區(qū)人口500萬以上的城市將改進落戶政策，建立完善積分落戶制度。

　　雖然叫好聲一片，但顯然歷次戶籍制度改革的討論已讓公眾的期待歸于理性。這幾日，輿論聲音中出現(xiàn)最多的竟是“九成農(nóng)民不愿換戶口”的消息，媒體大量援引幾年前社科院的一項針對近11萬農(nóng)民的調(diào)查結果:若以交回承包地為條件，九成農(nóng)民不愿“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

　　聯(lián)想到此前的2010年，廣東、重慶、陜西等地曾宣稱放開農(nóng)民進城落戶的政策限制，同時要求進城農(nóng)民交出土地。這類政策很快被學者和輿論質(zhì)疑為“低價圈地”、“土地換社?！保⒑芸毂粐鴦赵航型?。

　　據(jù)媒體報道，重慶市戶籍改革中，一戶宅基地的補償僅8萬元，這一價格甚至比征地拆遷補償還低，在城市仍然買不起房子，政府則在土地置換拍賣中收益巨大。此后，中央明確提出，各地方政府不得以農(nóng)民放棄農(nóng)村土地方式，換取城鎮(zhèn)戶口及相關社會保障待遇。

　　基于上次理論、實踐上的探索和交鋒，本次《意見》著重闡述保護農(nóng)民權益、推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革?！兑庖姟贩Q，進城落戶農(nóng)民退出“三權”(土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權)應自愿有償，不得以退出“三權”為落戶條件。

　　不少學者指出，戶籍制度改革的最終目標是要剝離附著在戶籍上面的各種附加功能，回到登記人口信息的基本管理功能。因此，推進戶籍改革，實際就是把公共服務與戶口脫鉤。不過，鑒于農(nóng)村產(chǎn)權關系的復雜現(xiàn)狀，要將公共服務與“二元化”的身份屬性掛鉤并不容易。

　　土地換戶口、宅基地換社保，本質(zhì)是以農(nóng)民的財產(chǎn)權換取政府本就應提供的公共服務，必然是不對等的，會侵害農(nóng)民利益，造成新的不平衡。不過在農(nóng)村現(xiàn)實中，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權等財產(chǎn)權，確實沒有理清與社會保障功能的關系。

　　由于社會保障制度的長期缺失，農(nóng)村土地事實上發(fā)揮了農(nóng)村社保的功能，這也是農(nóng)民工在無法確定進城落戶所獲的公共服務水平時，不愿意放棄農(nóng)地的根本原因。

　　但土地承包經(jīng)營權無法替代社會保障權，因為社會保障的基本原則是公平、平等。集體土地承包分配之初系按人口平均分配，但隨著人口變化，“增人不增地、減人不減地”，土地分配已遠不如當初均勻，以此替代社會保障必然有違平等根基。因此，近幾年逐步開始建立的農(nóng)村社會保障體系，事實上是把捆綁在農(nóng)村土地上的社保功能剝離。

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權只有獨立成為完整的財產(chǎn)權，農(nóng)民才可能在戶籍變遷過程中，有能力支付在城市生存的成本。但剝離社會保障功能仍不足以讓農(nóng)村土地回歸其財產(chǎn)權屬性，在當前農(nóng)村產(chǎn)權制度不改變的前提下，農(nóng)民仍無法獲得完整意義的財產(chǎn)權。

　　按照物權法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種用益物權，但和其他用益物權不同，土地承包經(jīng)營權延續(xù)了其“身份屬性”?！掇r(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，若農(nóng)戶全家遷出其所在的集體組織落戶設區(qū)市，集體有權將承包地收回。

　　這意味著，在家庭承包經(jīng)營制度下，土地承包經(jīng)營權在實際反映的是集體成員對集體利益的分享，本質(zhì)上是一種被分化的集體利益。農(nóng)民遷出集體，其對集體利益的分享也就失去了法理上的正當性。

　　這項制度設計會造成農(nóng)民戶口遷移時土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)困境。轉(zhuǎn)出農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)包人，可能需要承擔集體收回承包地的風險。若農(nóng)民土地承包經(jīng)營權是以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，村集體的權益又無法保障，村集體不會同意土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓。

　　集體的“回收權”源于土地承包經(jīng)營權的“身份屬性”——農(nóng)民依據(jù)集體成員身份可無償獲得土地承包權。這造成農(nóng)地承包經(jīng)營權在產(chǎn)權上極不明晰，既無法形成獲得土地承包經(jīng)營權的成本，又沒有統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場，形不成公開、公平的市場價格。

　　從這個意義上看，戶籍制度改革的方向是減少附加在“二元身份”屬性上的他項權益，成為單純的戶籍管理制度，同樣以“剝離身份屬性”為目標的農(nóng)村產(chǎn)權制度的改革，必然是戶籍制度改革目標達成與否的先決條件。