參與專家：

　　南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng) 裴育

　　國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師 荊貴鎖

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng) 姜愛(ài)華

　　國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系副主任 羌建新

　　國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng) 趙勇

　　上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng) 章輝

　　政府采購(gòu)研究者 宋雅琴

　　國(guó)家信息中心助理研究員、博士后 呂漢陽(yáng)

　　 

　　數(shù)據(jù)會(huì)說(shuō)話。近期發(fā)布的2013年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，充分展現(xiàn)了我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展的成效：采購(gòu)總規(guī)模增長(zhǎng)17.2%、服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)26.4%、中小企業(yè)合同額占比達(dá)76%……這些數(shù)據(jù)究竟承載著怎樣的含義，又告訴了我們哪些信息？《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特邀政府采購(gòu)理論、實(shí)務(wù)專家對(duì)這些重點(diǎn)數(shù)字進(jìn)行分析。

　　16381.1億，17.2%

　　2013年全國(guó)政府采購(gòu)金額為16381.1億元，比上年同期增加2403.4億元，增長(zhǎng)了17.2%。地方政府采購(gòu)規(guī)模實(shí)現(xiàn)15497.7億元，比上年同期增長(zhǎng)17.5%，但總的增長(zhǎng)幅度較2012年下降了6.4個(gè)百分點(diǎn)。

　　專家分析

　　荊貴鎖：政府采購(gòu)法已經(jīng)確定了政府采購(gòu)的范圍，范圍內(nèi)的項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行政府采購(gòu)。從理論上講，每年的財(cái)政預(yù)算確定后，政府采購(gòu)的金額也就應(yīng)該基本確定了。這個(gè)金額也可以稱之為法定的政府采購(gòu)金額。

　　政府采購(gòu)金額逐年增長(zhǎng)，充分體現(xiàn)了我國(guó)政府采購(gòu)工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步，以及政府采購(gòu)管理部門(mén)、有關(guān)當(dāng)事人和社會(huì)各界為之付出的努力。實(shí)行政府采購(gòu)的金額與法定的政府采購(gòu)金額之間差距逐年縮小，由此可以看出：一是政府采購(gòu)的范圍逐步清晰，有關(guān)法律之間的銜接逐步完善。二是政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)對(duì)“應(yīng)采盡采”的執(zhí)法力度逐步加大。三是采購(gòu)人依法采購(gòu)的意識(shí)逐步提高。四是政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)工作逐步健全。五是社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮了非常積極的作用。

　　姜愛(ài)華：縱觀2003-2013年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，且其增長(zhǎng)率基本上每年都高于全國(guó)財(cái)政支出和GDP增長(zhǎng)率。規(guī)模增長(zhǎng)的背后說(shuō)明政府采購(gòu)的范圍在逐漸擴(kuò)大，同時(shí)也意味著政府采購(gòu)在我國(guó)財(cái)政管理中的地位越來(lái)越重要，政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金物有所值、發(fā)揮政策功能方面的作用也越來(lái)越明顯。同時(shí)，從“透明采購(gòu)”的角度講，由于政府采購(gòu)倡導(dǎo)陽(yáng)光采購(gòu)，政府采購(gòu)規(guī)模越大，其對(duì)財(cái)政透明的貢獻(xiàn)也越大。

　　宋雅琴：評(píng)判政府采購(gòu)的規(guī)模是否合理實(shí)際上需要考慮三個(gè)因素：一是由政府主導(dǎo)分配的資源占總資源的比重；二是政府主導(dǎo)的資源有多少是依照政府采購(gòu)法確立的規(guī)則進(jìn)行配置的；三是政府采購(gòu)多少是用于政府履行正當(dāng)職能（主要是公共服務(wù)職能和必要的行政管理職能）。因此，從政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)數(shù)字中能夠看到積極信號(hào)。

　　呂漢陽(yáng)：僅就增速來(lái)說(shuō)，今年的增速與往年相比已經(jīng)放緩。我認(rèn)為原因有以下兩點(diǎn)：從客觀方面來(lái)講，因?yàn)槌跗谡少?gòu)規(guī)模較小，底子比較薄，所以增速相對(duì)較高?，F(xiàn)在經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，不可能永遠(yuǎn)保持較高的增長(zhǎng)速度。從主觀方面來(lái)講，在現(xiàn)有的制度、法規(guī)層面，政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)的空間已經(jīng)很有限，可以說(shuō)，政府采購(gòu)已進(jìn)入規(guī)模高速增長(zhǎng)的瓶頸期。下一步只有實(shí)現(xiàn)制度突破，將國(guó)防采購(gòu)、國(guó)企采購(gòu)、教育采購(gòu)等納入政府采購(gòu)，才有可能使政府采購(gòu)規(guī)模實(shí)現(xiàn)較高速增長(zhǎng)。

　　羌建新：從靜態(tài)來(lái)看，目前，我國(guó)政府采購(gòu)絕對(duì)規(guī)模、相對(duì)規(guī)模仍然較小，這可能一方面涉及“應(yīng)采”事實(shí)上是否“盡采”的問(wèn)題；另一方面，也涉及現(xiàn)行政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)口徑。相對(duì)于往年，政府采購(gòu)增幅有所放緩，特別是有的地方增幅明顯放緩，這種增幅的變化是正常的，正如同GDP潛在增長(zhǎng)率的變化，過(guò)高的增幅未必是可持續(xù)的。與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一樣，實(shí)際上政府采購(gòu)也面臨著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的問(wèn)題，不能一味地以增長(zhǎng)速度來(lái)看待政府采購(gòu)的發(fā)展。比如，反對(duì)“四風(fēng)”、降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府支出的依賴，就可能壓縮掉政府采購(gòu)中不合理的虛高成分，盡管這在短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)政府采購(gòu)增幅造成一定的影響，但從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)于政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生十分積極的影響。

　　裴育：地方政府采購(gòu)規(guī)模增幅放緩，究其原因可能有三：一是少數(shù)地方政府受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩影響，反映在財(cái)政支出增長(zhǎng)方面，主動(dòng)壓縮政府采購(gòu)規(guī)模；二是預(yù)算約束強(qiáng)化，年初沒(méi)有納入政府采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目在下半年尤其是年終不得進(jìn)行政府采購(gòu)；三是預(yù)算監(jiān)管的加強(qiáng)（主要表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)察和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)），使許多部門(mén)或單位的當(dāng)年財(cái)力增長(zhǎng)部分無(wú)法用于政府采購(gòu)，同時(shí)，也堵住了年終突擊花錢(qián)的漏洞。2013年度全國(guó)財(cái)政結(jié)余資金4萬(wàn)多億元，比往年3萬(wàn)億元多出1萬(wàn)多億元，就是一個(gè)明證。

　　 

　　11.7%，2.9%

　　2013年全國(guó)政府采購(gòu)金額占GDP比重為2.9%，占全國(guó)財(cái)政支出比重為11.7%。

　　專家分析

　　裴育：這組數(shù)字說(shuō)明財(cái)政支出的十分之一已經(jīng)納入了政府采購(gòu)，一方面可以說(shuō)成績(jī)斐然，另一方面與歐盟國(guó)家相比，還存在一定的差距，歐盟國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模一般占財(cái)政支出總規(guī)模的30%左右，相比之下我國(guó)政府采購(gòu)工作仍然存在較大努力空間。按照我們現(xiàn)行財(cái)政支出規(guī)模估算（按14萬(wàn)億元計(jì)），如果30%納入政府采購(gòu)范圍，則政府采購(gòu)規(guī)模將達(dá)到42000億元左右。比較樂(lè)觀的估計(jì)是，我們能在2020年前達(dá)到30000億－35000億元的政府采購(gòu)規(guī)模已經(jīng)是相當(dāng)不錯(cuò)了，屆時(shí)可能達(dá)到占當(dāng)年財(cái)政支出規(guī)模20%－25%的水平。

　　荊貴鎖：每年預(yù)算確定后，全國(guó)政府采購(gòu)金額占全國(guó)財(cái)政支出的比重就應(yīng)該基本確定。判斷去年的11.7%低還是高，應(yīng)當(dāng)與法定的政府采購(gòu)金額占財(cái)政支出的比重進(jìn)行比較。如果兩個(gè)比重基本吻合，說(shuō)明政府采購(gòu)執(zhí)行得非常好。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上分析屬于依法實(shí)行政府采購(gòu)的金額是多少、范圍內(nèi)的采購(gòu)依法實(shí)行了政府采購(gòu)的比重是多少、未依法采購(gòu)的原因，從而判斷采購(gòu)人采購(gòu)行為的合法性以及政府采購(gòu)管理部門(mén)工作的重點(diǎn)和方向。

　　 

　　26.4%

　　2013年服務(wù)類采購(gòu)的規(guī)模達(dá)到1534.4億元，較上年同期增長(zhǎng)26.4%，增幅遠(yuǎn)高于全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增幅。

　　專家分析

　　趙勇：我認(rèn)為，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模增加的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。今年第一季度，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。按照美歐發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)未來(lái)仍有巨大的發(fā)展空間。二是政府角色定位的變化。十八屆三中全會(huì)之后，政府逐步開(kāi)始了從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換。相應(yīng)地，政府采購(gòu)中自身使用和消費(fèi)貨物、工程和服務(wù)的占比下降，而由供應(yīng)商直接向公眾提供公共服務(wù)的占比提升。三是社會(huì)力量和公共服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育和成熟。一項(xiàng)交易的達(dá)成，需要供方、需方以及交易規(guī)則。隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)、事業(yè)單位改制、誠(chéng)信體系以及監(jiān)督機(jī)制的完善、社會(huì)力量的發(fā)展和壯大，未來(lái)服務(wù)類政府采購(gòu)的規(guī)模還會(huì)繼續(xù)上升。

　　姜愛(ài)華：服務(wù)類采購(gòu)會(huì)隨財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化而增長(zhǎng)。規(guī)律表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)方面的需求會(huì)不斷加大，財(cái)政支出中用于服務(wù)支出方面的比重不斷增長(zhǎng)，政府采購(gòu)中服務(wù)采購(gòu)支出的增加也成為一種必然。

　　宋雅琴：值得關(guān)注的是，服務(wù)采購(gòu)所占比重大幅上升，其原因可能有兩個(gè)方面，一是傳統(tǒng)的公務(wù)服務(wù)采購(gòu)更多地納入到了政府采購(gòu)的規(guī)則框架，二是政府的購(gòu)買資金更多地用于公眾的福祉。要精確判斷，還需要更加細(xì)化的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，例如服務(wù)采購(gòu)金額中的公共服務(wù)采購(gòu)金額及變化率。

　　 

　　83.3%

　　2013年，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式完成的政府采購(gòu)規(guī)模為13645.8億元，占采購(gòu)總規(guī)模的83.3%，公開(kāi)招標(biāo)方式仍占主導(dǎo)地位。

　　專家分析

　　裴育：這一組數(shù)據(jù)屬于正常情況的反映，公開(kāi)招標(biāo)方式是政府采購(gòu)法實(shí)施的初衷，事實(shí)證明也是如此。其他采購(gòu)方式的占比是否會(huì)發(fā)生變化，我認(rèn)為會(huì)隨著電子商務(wù)的發(fā)展，尤其是根據(jù)政府采購(gòu)法實(shí)施條例的要求，各類電商大舉進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)的份額可能會(huì)在未來(lái)有較大增長(zhǎng)。

　　荊貴鎖：政府采購(gòu)法將公開(kāi)招標(biāo)確定為主要采購(gòu)方式，在法律沒(méi)有做出調(diào)整前，公開(kāi)招標(biāo)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)是必然的。以前，部分政府采購(gòu)管理部門(mén)在審批其他采購(gòu)方式時(shí)控制過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致其比例較低。建議審批應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，不宜追求公開(kāi)招標(biāo)所占比例。

　　章輝：我國(guó)政府采購(gòu)的體制機(jī)制與推進(jìn)服務(wù)類采購(gòu)并不相容。最突出的表現(xiàn)就是過(guò)分強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)。如何才能化解制約服務(wù)類采購(gòu)的制度瓶頸呢？我個(gè)人認(rèn)為，要破除首要考慮公開(kāi)招標(biāo)的思維定式。因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)的有效性得以發(fā)揮是有前提條件的，這就是：市場(chǎng)上供應(yīng)商眾多、不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品基本具有同質(zhì)性、產(chǎn)品主要是有形的、產(chǎn)品成本信息具有對(duì)稱性、委托代理風(fēng)險(xiǎn)較小、采購(gòu)對(duì)象不具有緊迫性。顯然，服務(wù)類采購(gòu)不完全滿足這些條件。在政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，采購(gòu)人很難事先詳細(xì)描述產(chǎn)品，甚至服務(wù)類采購(gòu)對(duì)象更多的不是一個(gè)明確的產(chǎn)品，很多的購(gòu)買服務(wù)對(duì)象是一個(gè)過(guò)程，如助老服務(wù)等。因此，在服務(wù)類政府采購(gòu)中，要根據(jù)市場(chǎng)的變化和服務(wù)類政府采購(gòu)品目的不同特點(diǎn)，靈活運(yùn)用各種采購(gòu)方式，提高政府采購(gòu)的效率。特別是當(dāng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)每一種采購(gòu)方式單獨(dú)使用都有一定的缺陷時(shí)，應(yīng)該允許把多種采購(gòu)方式組合使用，以彌補(bǔ)各自的缺陷。

　　 

　　86%，82%

　　2013年全國(guó)強(qiáng)制和優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達(dá)到1839.1億元和1434.9億元，占同類產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達(dá)43.6%和52.7%。

　　專家分析

　　裴育：為了支持本國(guó)的幼稚產(chǎn)業(yè)尤其是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各國(guó)政府一般會(huì)通過(guò)政府采購(gòu)政策予以支持，在同等條件下優(yōu)先采購(gòu)，并且價(jià)格可以高于國(guó)際同類產(chǎn)品5%－10%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展，需要在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面予以支持，除了給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠之外，為了扶持國(guó)內(nèi)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)由無(wú)到有、由小變大、由弱變強(qiáng)，強(qiáng)制和優(yōu)先政府采購(gòu)無(wú)疑是一個(gè)明智的選擇，這也符合國(guó)際慣例。

　　宋雅琴：政府采購(gòu)在節(jié)能、環(huán)保方面必須起到社會(huì)表率的作用，上述數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)。不過(guò)，值得思考的是，節(jié)能、環(huán)保是否從領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)降低到了常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)？這樣的標(biāo)準(zhǔn)究竟能否真正起到先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的導(dǎo)向作用？如果在財(cái)政支付能力允許的范圍之內(nèi)、計(jì)入產(chǎn)品的生命周期成本，在現(xiàn)有的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品里面進(jìn)一步區(qū)分出超節(jié)能、超環(huán)保的產(chǎn)品，或許更能夠凸顯政府采購(gòu)的政策導(dǎo)向作用。

　　 

　　76%

　　2013年政府采購(gòu)合同授予中小企業(yè)的總采購(gòu)額為12454億元，占采購(gòu)總規(guī)模的76%，其中，授予小微企業(yè)的采購(gòu)額為5765.3億元，占授予中小微企業(yè)總采購(gòu)額的46.3%。

　　專家分析

　　裴育：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)改革開(kāi)放30多年的實(shí)踐表明，中小企業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最有活力的群體，它們?cè)诮鉀Q就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用，因此，各國(guó)政府對(duì)中小企業(yè)的扶持一般會(huì)有一系列的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、貸款融資支持、優(yōu)先政府采購(gòu)等。其中各國(guó)政府采購(gòu)法律均有相關(guān)規(guī)定，在同等條件下，優(yōu)先采購(gòu)中小企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)。因此，我認(rèn)為，只有我們政策到位、工作到位，我國(guó)政府采購(gòu)在扶持中小企業(yè)方面才有用武之地。

　　宋雅琴：中小企業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、就業(yè)、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新具有重要的意義。而在中國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，中小企業(yè)的生存尤為艱難，需要政府給予一定的支持，政府采購(gòu)中中小企業(yè)所占比重的數(shù)據(jù)則釋放了積極的信號(hào)。然而，僅憑上述數(shù)據(jù)還很難全面掌握中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的實(shí)際情況，進(jìn)一步分析需要的數(shù)據(jù)包括：中小企業(yè)在細(xì)分產(chǎn)業(yè)的政府采購(gòu)中的份額，中小企業(yè)的履約率、續(xù)約率（與大型企業(yè)對(duì)比等）。如果能夠在未來(lái)的政府采購(gòu)中收集分析相關(guān)數(shù)據(jù)，將更加有利于政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)的有關(guān)政策制定和執(zhí)行。

　　荊貴鎖：中小企業(yè)可以以制造商或代理商的身份獲得政府采購(gòu)合同，兩種身份的影響程度會(huì)有較大差異。因此，要具體分析兩種身份各占的比例。