樊繼達(dá)

　　土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。走新型城鎮(zhèn)化道路離不開、繞不過土地問題。近年來，一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，忽視農(nóng)民的土地權(quán)益，這對我國經(jīng)濟、社會、政治等方面產(chǎn)生較深的負(fù)面影響。因而，在新型城鎮(zhèn)化道路中如何保障農(nóng)民土地權(quán)益成為一個重要而緊迫的課題。必須按照黨的十八屆三中全會的要求，提高政府治理能力，從多方面保障農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)變革所帶來的土地財產(chǎn)收益，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

　　嚴(yán)格界定公共利益界限

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，“公共利益”的外延不斷被擴大，許多地方政府濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，征地缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，隨意征地的行為屢屢發(fā)生。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益必須首先抓緊完善法律法規(guī)，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律需求。應(yīng)以法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項目屬于公益性用地范圍，哪些屬于非公共利益范圍。

　　可以制定“公共利益征地負(fù)面清單”，以列舉方式標(biāo)明哪些屬于非公共利益，明確盈利性目的的用地不得征用。通過列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為國家土地管理的依據(jù)。當(dāng)然，政府在為了公共利益征地時，也應(yīng)給予明確的說明。在土地征收時增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)，由專門機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。通過嚴(yán)格界定、審核公共利益，從法律層面對各種土地征收行為進(jìn)行必要的限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實際上用于營利性目的的土地，杜絕行政權(quán)力的濫用。

　　完善土地征收體制機制

　　推進(jìn)土地確權(quán)登記，給農(nóng)民發(fā)放土地使用證書并統(tǒng)一編號管理，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，防止因產(chǎn)權(quán)不明晰而致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)，出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。優(yōu)化征收流程，強化細(xì)節(jié)管理。政府部門在提出用地申請時，必須在政府網(wǎng)站、地方媒體上發(fā)布公告，將有關(guān)信息傳達(dá)給社會各方，告知相對人有關(guān)的事實和其享有的權(quán)利，保障其知情權(quán)。通過建立聽證會制度，為土地征收中的利益相關(guān)方搭建表達(dá)訴求的平臺，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。農(nóng)民可以就土地征收是否合法發(fā)表意見，農(nóng)民和政府雙方平等協(xié)商確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)、完善土地征地補償方案，杜絕“暗箱操作”。若土地征收存在爭議，農(nóng)民應(yīng)有渠道可以進(jìn)行申訴，也可通過建立專業(yè)的仲裁機構(gòu)裁決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地糾紛。司法機關(guān)應(yīng)將土地征收是否合法、補償程序是否正當(dāng)納入到司法審查范疇之內(nèi)，依法解決因土地征收引發(fā)的各種爭議。政府協(xié)助建立失地農(nóng)民法律援助機構(gòu)，專門為農(nóng)民提供相應(yīng)的法律服務(wù)，幫助農(nóng)民學(xué)會運用法律手段維護自身合法權(quán)益。同時，也可建立法律援助基金，用于減輕農(nóng)民因維權(quán)而產(chǎn)生的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

　　提高法律保障農(nóng)民土地權(quán)益的能力

　　加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，從法律上保障農(nóng)民土地權(quán)益，這是真正有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。從頂層設(shè)計的角度，注重土地法律體系中各種法律規(guī)范的定位、功能和內(nèi)容上的合理分工，做到各負(fù)其責(zé)、各有其重、相互支持，構(gòu)建完整的法律保障體系。加快保護農(nóng)民土地權(quán)益的立法工作。以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，全面深化改革，抓緊修改相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的土地法律法規(guī)體系。盡快修改完善《土地管理法》、《物權(quán)法》等與農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)的法律條款，讓保護農(nóng)民土地權(quán)益有法可依。建議制定專門的《土地權(quán)益保護法》，從法律上明確界定農(nóng)民的各種土地權(quán)益，當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)益受到不法侵害時，可以運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。立法機關(guān)必須提高土地征收立法的位階，盡快把土地征收的內(nèi)容寫入憲法，從而為制定其他相關(guān)法律法規(guī)提供指導(dǎo)，確保農(nóng)民土地征收始終在法律框架內(nèi)進(jìn)行。

　　優(yōu)化土地征收補償制度

　　按照黨的十八屆三中全會精神，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。從保障農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的高度優(yōu)化傳統(tǒng)補償制度。

　　更新對于土地價值的認(rèn)識?，F(xiàn)在的土地價值更多體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會種植糧食的價值而非城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的價值。繼續(xù)按照種植糧食價值而不是市場價值進(jìn)行補償必然會造成巨大的“利益差額”。《土地管理法》對農(nóng)民土地征收是以“按照被征收土地的原用途給予補償”，以安置的農(nóng)民保持原有生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)事實上導(dǎo)致農(nóng)民和村集體無法分享土地的增值收益。建議城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地補償?shù)囊罁?jù)是土地的市場價值，合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，而不只是簡單按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值進(jìn)行補償。同時建立補償動態(tài)調(diào)整機制，確保補償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長期不變。唯有如此，才能糾正征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低與土地拍賣后差距過大的問題，才能真正實現(xiàn)多年來中央一直倡導(dǎo)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的目標(biāo)。

　　為避免出現(xiàn)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定中的隨意性，建議成立第三方土地評估機構(gòu)。土地評估機構(gòu)運用科學(xué)手段，對土地的當(dāng)前價值和潛在價值進(jìn)行科學(xué)的評估，并以此作為征地補償?shù)闹匾獏⒖家罁?jù)。將超過現(xiàn)行法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益部分合理分配，解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。

　　建立健全失地農(nóng)民保障制度

　　在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，讓失地農(nóng)民當(dāng)期有保障、未來可持續(xù)、預(yù)期穩(wěn)定是政府必須考量的重要工作。一是繼續(xù)做大經(jīng)濟蛋糕。堅定不移地推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機會。二是完善就業(yè)保障。政府強化對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，幫助其掌握一技之長，提升其人力資本與競爭力，從而能順利就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。三是完善養(yǎng)老等基本公共服務(wù)保障制度。對于那些失地后能自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，可直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；而對于已經(jīng)失去勞動能力的農(nóng)民，則應(yīng)加上失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。應(yīng)根據(jù)各地不同經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的最低生活保障。四是充實社會保障資金。明確地方政府的土地出讓收益中拿出一定比例注入被征地農(nóng)民社會保障基金，并規(guī)定該比例的下限。被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入被征地農(nóng)民社會保障基金，保證被征地農(nóng)民社會保障資金的穩(wěn)定性及可持續(xù)性。五是探索保障新形式。比如，根據(jù)發(fā)展機會均等的原則在征地時留出一部分土地讓失地農(nóng)民發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，制定符合實際的傾斜幫扶政策，同時改進(jìn)政府采購制度，定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財產(chǎn)性物權(quán)，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

　　完善有助于保障農(nóng)民土地權(quán)益的財稅制度

　　弱化地方政府的征地?zé)崆?，?yōu)化地方政府的收入來源，開辟地方政府日常運行的穩(wěn)定財源，即讓其擁有與事權(quán)相匹配的財力，降低其對土地財政的依賴程度，從根本上消除地方政府征收土地的沖動。

　　一是改變土地出讓收入的收取方式。建議將土地出讓收入從一次性收取改為按年度收?。磕曛Ц兑淮危@樣有助于降低地方政府的賣地?zé)崆?，有助于代際之間福利的相對平衡，利益共享，也有助糾偏地方政府的短視行為。二是將房地產(chǎn)稅改革盡快落地。在總結(jié)前期試點的基礎(chǔ)上，完善政策、科學(xué)決策，盡快落地。合并減少與土地相關(guān)的稅費項目，盡量將費合并為稅，盡快將預(yù)算外的費納入預(yù)算內(nèi)管理，統(tǒng)籌土地稅費收取和使用。三是調(diào)整央地稅收收入分成比例。建議調(diào)整現(xiàn)行增值稅央地75∶25的比例關(guān)系，提高地方政府權(quán)重。從支出責(zé)任看，中央政府本級支出占全部支出比重約在15%左右。因此，建議將地方占增值稅比重提高到45%左右。同時要進(jìn)一步完善地方稅收制度，適度下放地方政府稅收權(quán)限，完善資源稅征收辦法，開征環(huán)境保護稅，形成地方稅收穩(wěn)定增長機制。

　　（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部）