國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。

　　長(zhǎng)久以來(lái)，基本公共服務(wù)的差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上的割裂。有專家認(rèn)為，戶籍改革的突破口在于新老市民“平權(quán)”，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這既是戶籍制度改革的核心內(nèi)容，也是衡量改革成敗的主要指標(biāo)。專家指出，實(shí)現(xiàn)均等化的“硬骨頭”將是住房和教育，實(shí)現(xiàn)的過(guò)程必然給財(cái)政帶來(lái)考驗(yàn)。

　　重點(diǎn)

　　住房教育成“硬骨頭”

　　《意見》提出，戶籍改革的一大目標(biāo)是到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)、依法保障公民權(quán)益的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　作為一種社會(huì)管理的手段，戶籍本身并無(wú)高下之分，其吸引力往往在于附著在戶籍之上的諸多福利。公安部副部長(zhǎng)黃明坦言，許多的福利待遇與戶籍制度長(zhǎng)期掛鉤，難以剝離“如果僅僅戶籍制度本身來(lái)說(shuō)，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”。

　　對(duì)此《意見》明確，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。

　　據(jù)悉，僅就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，新老市民“平權(quán)”已無(wú)障礙。從今年7月1日起開始實(shí)行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》規(guī)定：在企業(yè)就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工，可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，本人自愿也可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)于已經(jīng)參加了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)城后不論參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，都可以辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　不過(guò)，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，社保與戶口并不直接相關(guān)，而是與工作相關(guān)。各項(xiàng)公共服務(wù)中，與戶籍相關(guān)性最高的是住房和教育。

　　“戶籍制度改革的困難之一，就是實(shí)施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺?！碧杖槐硎荆吮Ｕ媳镜貞艏用竦幕竟卜?wù)需求外，如果將外地戶籍人口納入進(jìn)來(lái)就顯得捉襟見肘“特別是在地方財(cái)政收入增速開始下降，債務(wù)水平持續(xù)提高的背景下，地方政府在建設(shè)保障性住房方面，能力有限，動(dòng)力不足”。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過(guò)程中將是最大的財(cái)政支出，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支出會(huì)增加不少。

　　汪德華告訴記者，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民工的子女義務(wù)教育情況非常不樂(lè)觀。“我們?nèi)V東一些地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，50%農(nóng)民工子女上私立學(xué)校，學(xué)費(fèi)由父母承擔(dān)，沒(méi)有享受免費(fèi)的義務(wù)教育。改革之后，這些農(nóng)民工子女的義務(wù)教育費(fèi)用需要由當(dāng)?shù)卣С?，即使中央政府把義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的資金撥付給農(nóng)民工所在地區(qū)，義務(wù)教育所增加的支出依然非常龐大，地方政府要很好地執(zhí)行這一政策現(xiàn)實(shí)上存在一定難度?！彼f(shuō)。

　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心專家馬慶彬表示，戶籍制度改革背后其實(shí)還是一個(gè)地方層次的財(cái)政能力、管理能力能不能與其實(shí)際規(guī)模或者和其地位相匹配的問(wèn)題，背后是整個(gè)城市治理體系改革的過(guò)程?！皯艏母镒铍y的是公共服務(wù)覆蓋到常住人口，而不是像以前那樣僅僅覆蓋戶籍人口，這就需要從全國(guó)到地方進(jìn)行一系列的財(cái)政體制改革，包括未來(lái)政府管理機(jī)構(gòu)的改革等都需要跟上?！?

　　跟進(jìn)

　　配套措施有待落地

　　要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓每一個(gè)民眾都能分享公共福利，并非一蹴而就。

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及公共服務(wù)等方面所需增加的財(cái)政投入，主要包括城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)投入、公共服務(wù)管理投入、社會(huì)保障投入、隨遷子女義務(wù)教育投入、保障性住房投入等。

　　學(xué)者們對(duì)農(nóng)民市民化的成本有不同估算。根據(jù)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員屈小博測(cè)算，在未來(lái)20年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%的情況下，戶籍改革成本累計(jì)相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政用于與民生直接相關(guān)支出的約16%?！皩?shí)際上，如果考慮城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口凈流出地區(qū)所帶來(lái)的財(cái)政支出減少效應(yīng)，全國(guó)層面的戶籍改革成本應(yīng)該更低。以基本公共服務(wù)與福利均等化為導(dǎo)向的戶籍改革在財(cái)政上具有可行性?！鼻〔┍硎?。

　　而中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》稱，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本全國(guó)人均為13.1萬(wàn)元。2030年之前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化，政府公共成本需要支出約51.1萬(wàn)億元，這筆巨額支出將成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。不過(guò)，按學(xué)者陳金永的測(cè)算，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運(yùn)會(huì)的五分之一，政府財(cái)力完全可以承受。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安曾表示，目前在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對(duì)常住人口超過(guò)戶籍人口部分進(jìn)行了一定比例折算，已經(jīng)體現(xiàn)了常住人口因素。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素，將進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制辦法，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)和新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　兼顧

　　發(fā)揮政策分類和定向作用

　　專家認(rèn)為，改革的最大考驗(yàn)并非在于財(cái)政投入總量，而主要是改革成本的巨大地區(qū)差異。

　　屈小博認(rèn)為，300萬(wàn)人以下的中小城市，戶籍價(jià)值差異并不太大，當(dāng)城市規(guī)模達(dá)到500萬(wàn)人以上，戶籍價(jià)值會(huì)隨著城市規(guī)模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累計(jì)成本占全國(guó)總成本的75%。從地方政府層面來(lái)看，戶籍價(jià)值高、流動(dòng)人口集中的大城市的改革成本更高、改革負(fù)擔(dān)較重。

　　汪德華也表示“我們改革的難點(diǎn)不在于城鄉(xiāng)差異，而是區(qū)域差異。舉例而言，廣東省和河南省的差異要比同一個(gè)省內(nèi)城鄉(xiāng)的差異更大。如果河南農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為河南小城市的市民，改革的成本較小，而如果是河南的農(nóng)民轉(zhuǎn)移為廣東的市民，差異是比較大的，財(cái)政成本增加的幅度相對(duì)會(huì)更大。”

　　根據(jù)《意見》精神，此次進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策包括：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

　　事實(shí)上，特大城市的戶口因?yàn)楦郊拥慕逃?、醫(yī)療、社保福利，還有大城市相對(duì)較多的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，具有強(qiáng)大吸引力，但卻準(zhǔn)入嚴(yán)苛；小城鎮(zhèn)戶口雖然完全放開，但因?yàn)闆](méi)有了農(nóng)村土地收益，又缺乏大城市的戶口含金量，則相對(duì)缺乏吸引力。

　　而對(duì)于不同類型的城市而言，城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民工市場(chǎng)化的空間不同，所需要付出的成本也會(huì)有很大差異。

　　陶然認(rèn)為，目前來(lái)看，沿海地區(qū)的大中城市是承接戶籍轉(zhuǎn)移的主力，同時(shí)，沿海地區(qū)的中小企業(yè)也很發(fā)達(dá)，這些地區(qū)的人口很難“疏散”。有機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，目前跨省流動(dòng)的8600萬(wàn)農(nóng)民工中，60%以上集中在19個(gè)城市，其中上海占了900萬(wàn)，是全國(guó)吸引外來(lái)農(nóng)民工和流動(dòng)人口最大的一個(gè)市，市民化的任務(wù)最重。

　　陶然認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化的初期，大城市膨脹是一個(gè)必然現(xiàn)象，但這未必給大城市、特大城市帶來(lái)戶籍改革成本的攀升?！按蟪鞘械摹鞘胁　诤侠淼墓芾硐?，是不必然出現(xiàn)的，而且如果戶籍改革措施改得好，對(duì)政府而言可能成本有限，收益巨大”。

　　馬慶彬則認(rèn)為，政策最重要的是要分類和定向，要加對(duì)大中西部城市群的培育?！岸ㄏ蚓褪且ㄖ行〕鞘泻托〕擎?zhèn)，提高這些中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮(zhèn)中來(lái)，使國(guó)家的人口布局更加合理化?！彼f(shuō)。

　　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)李樸民表示，增強(qiáng)中小城市的吸引力，不僅是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化一個(gè)重要方面的內(nèi)容，也是涉及到戶籍制度改革的重要問(wèn)題。無(wú)論是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是促進(jìn)農(nóng)民工落戶，增強(qiáng)中小城市的吸引力都是一個(gè)非常重要的任務(wù)。下一步將改善中小城市的交通條件；夯實(shí)中小城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，穩(wěn)定和擴(kuò)大中小城市的就業(yè)；加強(qiáng)中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)高等職業(yè)教育院校在中小城市布局，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。