陳志武

　　- 經(jīng)濟(jì)學(xué)人專欄

　　在談到土地收入下降、財(cái)政收入增幅下滑時(shí)，許多專家都傾向于建議加大房產(chǎn)稅、增加其他稅種或稅率，設(shè)法保證地方財(cái)政總收入、全國(guó)財(cái)政總收入能繼續(xù)高速增長(zhǎng)。但是，那種傾向性應(yīng)該糾正。

　　我們不能總把注意力放在財(cái)政收入這一邊，而應(yīng)該把注意力放在財(cái)政開支上?？s減開支、退出本來就不該啟動(dòng)了的項(xiàng)目，照樣可以修復(fù)各級(jí)政府、各地政府的財(cái)政狀況。

　　【作者簡(jiǎn)介】

　　陳志武

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，耶魯大學(xué)終身教授。曾獲得過墨頓·米勒獎(jiǎng)學(xué)金。專業(yè)領(lǐng)域?yàn)楣善?、債券、期貨和期?quán)市場(chǎng)，以及宏觀經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)史。

　　1983年獲中南工業(yè)大學(xué)理學(xué)學(xué)士學(xué)位，1986年獲國(guó)防科技大學(xué)碩士學(xué)位，1990年獲美國(guó)耶魯大學(xué)金融學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)擔(dān)任美國(guó)耶魯大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)終身教授，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授，及量化歷史研究所所長(zhǎng)。

　　2000年，一項(xiàng)頗得全球經(jīng)濟(jì)學(xué)家首肯的世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家排名出爐，在前1000名經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，有19人來自中國(guó)，陳志武教授排名第202位；2006年，《華爾街電訊》將陳志武教授評(píng)為“中國(guó)十大最具影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家”之一。其擔(dān)任學(xué)術(shù)總顧問的紀(jì)錄片系列《華爾街》與《貨幣》，對(duì)中國(guó)金融文化的發(fā)展影響巨大。

　　【現(xiàn)實(shí)】

　　對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)悲觀的經(jīng)濟(jì)學(xué)家為何都錯(cuò)了？

　　過去二十年來，任何對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)表示過悲觀的境外經(jīng)濟(jì)學(xué)家都被證明是錯(cuò)的，所以，在對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)做判斷時(shí)，我們都應(yīng)該倍加謹(jǐn)慎。我認(rèn)為，這些學(xué)者和專家之所以判斷失誤，是因?yàn)樗麄円皇菦]有認(rèn)識(shí)到中國(guó)各銀行背后的政府隱性擔(dān)保甚至顯性擔(dān)保；二是沒有深入理解地方政府所控制的土地資源在壞賬處理中所發(fā)揮的作用。

　　按照德意志銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威的估算，2009年到2013年間，全國(guó)地方財(cái)政總收入(包括土地出讓金等預(yù)算內(nèi)外的收入)年均增長(zhǎng)24%，大大高于GDP增長(zhǎng)速度，這些收入不僅給地方政府提供了基礎(chǔ)建設(shè)與工業(yè)項(xiàng)目投資所需要的資金(縣域經(jīng)濟(jì)的資金基礎(chǔ))，而且也給各級(jí)政府利用財(cái)政資源應(yīng)對(duì)呆壞賬提供了子彈。而這些年財(cái)政總收入之所以能快速增長(zhǎng)，其中最關(guān)鍵原因是不斷上漲的房地產(chǎn)價(jià)格。

　　房地產(chǎn)價(jià)格上漲對(duì)財(cái)政、尤其對(duì)金融體系的作用是決定性的，這一點(diǎn)以往認(rèn)識(shí)還不夠。麥卡錫的報(bào)告談到，2007年以來上升的債務(wù)總量有一半跟房地產(chǎn)有關(guān)，這些負(fù)債和上漲的房?jī)r(jià)一起帶動(dòng)了各房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的納稅，也使得土地出讓金不斷上升。表面看，許多基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)項(xiàng)目以及它們的稅供不直接與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)，但如果沒有廣義“土地財(cái)政”，這些項(xiàng)目就不會(huì)得到那么多資金支持，也就難以上馬了。

　　所以，實(shí)際上，許多行業(yè)都是土地財(cái)政的受益者，土地財(cái)政即房?jī)r(jià)是縣域經(jīng)濟(jì)這些年的基礎(chǔ)，也因?yàn)樗鋵?shí)了地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)，而成為金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　上漲的房?jī)r(jià)促使金融穩(wěn)定的另一條通道是：它讓地方政府有更多資源去處理呆壞賬。一旦有企業(yè)出現(xiàn)還債危機(jī)，以往的做法是，當(dāng)?shù)卣徒鹑诒O(jiān)管部門把貸方、借方和實(shí)力較好的第三方公司召集在一起，由第三方公司接盤壞賬，條件是地方政府會(huì)把一塊地低價(jià)或免費(fèi)給這家第三方公司，由后者去開發(fā)房地產(chǎn)或做其他用。只要房地產(chǎn)價(jià)格在漲、好賺錢，這種安排對(duì)第三方公司來說當(dāng)然有吸引力。正因?yàn)閷?duì)大多數(shù)地方來說，被賣掉的地是一小部分、還控制在地方政府手里的存量土地是大部分，所以，通過限量供應(yīng)房地產(chǎn)用地使房?jī)r(jià)繼續(xù)漲，不僅使剩下的存量土地可以做更大量的抵押借貸，提升接下來的土地收入，而且也擴(kuò)大政府手里用于平息金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的武器。

　　因此，財(cái)政健康和金融體系健康很大程度上押寶在房地產(chǎn)價(jià)格上。

　　【問題】

　　樓市拐點(diǎn)之后的挑戰(zhàn)

　　在2014年房地產(chǎn)市場(chǎng)迎來拐點(diǎn)之后，多數(shù)城市的房產(chǎn)交易量和價(jià)格都在下降，也開始實(shí)質(zhì)性地影響土地財(cái)政。一些二、三線城市的已建和在建商品房面積是去年銷售面積的十五倍，或更多，也就是說按這一速度，需要十五年以上才能賣完。

　　許多同仁總喜歡說，“幾個(gè)一線城市的房?jī)r(jià)還在漲，所以不是太大問題”?？墒?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的絕大部分是在一線城市之外。

　　張智威博士對(duì)江蘇的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該省土地銷售從2008年到2013年翻了五倍多，在2014年有43%的地賣給了地方融資平臺(tái)，37%賣給了房地產(chǎn)開發(fā)商。在江蘇相對(duì)不發(fā)達(dá)的十個(gè)地級(jí)市中，地方融資平臺(tái)買地占比平均65%。以常州為例，融資平臺(tái)購地占全部土地招拍掛交易的比重，從2009年的38%上升到2014年的70%。地方政府融資平臺(tái)在土地市場(chǎng)上作為買方的參與度越來越高，等于是在市場(chǎng)對(duì)土地需求不足的情況下，地方政府自導(dǎo)自演制造高地價(jià)，以獲得所要的土地收入并借此得到更多銀行等貸款。

　　張智威博士通過對(duì)全國(guó)200個(gè)地級(jí)市進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)土地出讓金占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入越高的地方，銀行貸款占GDP比例在2008年至2013年間上升的幅度也越大。這進(jìn)一步說明財(cái)政和金融的風(fēng)險(xiǎn)是疊加在一起的。

　　由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展速度下降、房?jī)r(jià)換方向，土地對(duì)于市場(chǎng)化公司的吸引力也比以前在下降，地方政府以前用以平息當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的法寶也開始失色了。

　　接下來該怎么辦？今天當(dāng)然還沒有財(cái)政危機(jī)，更沒有金融危機(jī)，那么，我們是要等危機(jī)出現(xiàn)后再說，還是應(yīng)該提前行動(dòng)、積極化解危機(jī)的根源？

　　【建議】

　　混合所有制改革是關(guān)鍵

　　在談到土地收入下降、財(cái)政收入增幅下滑時(shí)，許多專家都傾向于建議加大房產(chǎn)稅、增加其他稅種或稅率，設(shè)法保證地方財(cái)政總收入、全國(guó)財(cái)政總收入能繼續(xù)高速增長(zhǎng)。但是，那種傾向性應(yīng)該糾正。

　　一方面，1995年以來，預(yù)算內(nèi)外的財(cái)政收入平均按照兩倍多GDP增速在增長(zhǎng)，而城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民的收入則按低于GDP增速在上升，這種差別造成了政府收入占GDP之比一直在上升，使政府在總國(guó)民收入這塊餅中的份額不斷膨脹，擠掉民間收入占比。連沒有專業(yè)訓(xùn)練的人都知道，這種局面是無法持續(xù)的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的終結(jié)目的當(dāng)然是為了老百姓的福祉，而不應(yīng)該是為了政府的福祉。所以，我們應(yīng)該停止不斷尋找新稅源或擴(kuò)大既有稅率的沖動(dòng)，至少不能首先想到的是這些。

　　另一方面，我們不能總把注意力放在財(cái)政收入這一邊，而應(yīng)該把注意力放在財(cái)政開支上?？s減開支、退出本來就不該啟動(dòng)了的項(xiàng)目，照樣可以修復(fù)各級(jí)政府、各地政府的財(cái)政狀況。除了減少不必要的、浪費(fèi)性開支之外，有許多樓房場(chǎng)館基礎(chǔ)設(shè)施，特別是2008年以來蓋的許多樓館，能賣的就賣、能停并賣掉的就停，有的在建還不能賣的，等建好之后就賣。以往的慣性是：既然這些樓房場(chǎng)館已經(jīng)蓋好或者已經(jīng)開工，就繼續(xù)下去算了！可是，在這樣的慣性之下，不僅把過去的錯(cuò)誤繼續(xù)下去，沉淀太多的存量政府資源與資金在其中，而且還得繼續(xù)花成本去運(yùn)營(yíng)、維護(hù)它們。在財(cái)政挑戰(zhàn)加大的時(shí)候，這些運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本也是太多。

　　當(dāng)然，同樣重要的緩解財(cái)政壓力的途徑，是國(guó)有資產(chǎn)特別是國(guó)有企業(yè)股權(quán)。十八屆三中全會(huì)的決議中提出混合所有制改革，到目前為止基本被解釋為是針對(duì)增量國(guó)企項(xiàng)目、新基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目而言的，是在為新國(guó)企項(xiàng)目、地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌資時(shí)吸引民資和其他社會(huì)資金。

　　但是，首先，這不能改善政府財(cái)政狀況，繼續(xù)增加政府開支。

　　其次，這只會(huì)繼續(xù)鼓勵(lì)投資，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)繼續(xù)靠投資拉動(dòng)，惡化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

　　第三，這樣做的結(jié)果使全社會(huì)資本總量中更高比重的資金由低效的國(guó)企和地方政府使用，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和資源配置效率不僅無益，反而有害。按照“花別人的錢不心疼，花自己的錢才心疼”的原則看，這等于讓中國(guó)社會(huì)更多的存量資源由國(guó)企掌握、使用，減少被效率更高的民企所控制的資源占比。

　　第四，通過杠桿強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重之后，今后的增量金融資源也必然會(huì)過度偏愛國(guó)企，而效率更高、產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力更強(qiáng)的民企得不到。

　　第五，停滯混合所有制改革也不利于落實(shí)四中全會(huì)加強(qiáng)法治建設(shè)的決議。根據(jù)我的研究，不管是秦漢以來的各國(guó)經(jīng)歷，還是在今天的世界上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重越高的社會(huì)，法治的發(fā)展就越容易滯后。

　　最后，我的許多研究也表明，國(guó)有企業(yè)比重高的社會(huì)更加偏重投資，民間消費(fèi)占比會(huì)更低。也就是說，當(dāng)政府控制太多資產(chǎn)與企業(yè)時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的收入更多會(huì)到政府腰包，而不是老百姓手里。如果混合所有制改革的結(jié)果只是強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重，并不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，會(huì)使民間消費(fèi)占比難以上升。