深化財(cái)稅改革，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制

　　“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員 賈康

　　十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議提出，深化財(cái)稅體制改革。當(dāng)前財(cái)政體制仍然存在諸多問(wèn)題，僅僅依靠修補(bǔ)性調(diào)整，已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問(wèn)題。這要求我們必須在新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，果敢而慎重、堅(jiān)定而持續(xù)地推進(jìn)財(cái)稅改革。我們必須以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，適應(yīng)新階段發(fā)展的客觀要求。

　　深化財(cái)稅改革面臨三大任務(wù)

　　財(cái)稅改革要繼續(xù)深化，當(dāng)前仍然面臨三大改革任務(wù)。

　　首先是預(yù)算改革。預(yù)算的公開(kāi)性、透明度要明顯提高。透明度是社會(huì)走向現(xiàn)代化民主法治狀態(tài)的制度建設(shè)的切入點(diǎn)。同時(shí)還要求完整的全口徑預(yù)算，即所有政府財(cái)力必須進(jìn)入預(yù)算體系，不允許再有預(yù)算外資金概念。預(yù)算體系內(nèi)的合理形式，包括一般公共收支預(yù)算、資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，以及土地批租收入等要進(jìn)入基金預(yù)算，該體系已清晰化。在預(yù)算改革中必須編制中期規(guī)劃，2015年開(kāi)始，中央級(jí)的預(yù)算需要編制3年，稱為3年滾動(dòng)預(yù)算。還有一些技術(shù)性的配套，如需引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，各級(jí)政府都要編制資產(chǎn)負(fù)債表等等。

　　其次是稅制改革，突出六大稅改。目前已經(jīng)推進(jìn)的“營(yíng)改增”改革，按照時(shí)間表要爭(zhēng)取于2015年全覆蓋，中國(guó)以后市場(chǎng)上的進(jìn)項(xiàng)抵扣鏈條要完全打通，以利于企業(yè)專業(yè)化細(xì)分，公平競(jìng)爭(zhēng)，也配合結(jié)構(gòu)性減稅，推進(jìn)打造升級(jí)換代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版；資源稅改革要繼續(xù)按“從價(jià)”機(jī)制推進(jìn)，除產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用外，也將形成地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源；消費(fèi)稅的改革有望邁出重要步伐，除優(yōu)化設(shè)計(jì)外，還將考慮將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)領(lǐng)域推到銷(xiāo)售領(lǐng)域，使消費(fèi)稅能給地方政府提供一部分有分量的財(cái)力來(lái)源；要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，并推進(jìn)以環(huán)境方面的費(fèi)改稅為第一階段重點(diǎn)的環(huán)境稅改革，這兩個(gè)稅種改革首先是完成“立法先行”的過(guò)程，對(duì)立法過(guò)程我們可拭目以待；此外，關(guān)于個(gè)人所得稅，明確在本年度加快研究方案，條件成熟時(shí)啟動(dòng)新一輪個(gè)人所得稅法修訂。

　　再次是財(cái)稅改革任務(wù)，涉及中央和地方如何理順事權(quán)關(guān)系和財(cái)力分配關(guān)系。比如適合于事權(quán)合理化配置的稅基和收入劃分，對(duì)以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政制度優(yōu)化方面，是十分重要的事項(xiàng)。事權(quán)方面，涉及投資權(quán)如何清晰形成中央和地方間的界定，還涉及司法管轄權(quán)如何以“先行先試”做系統(tǒng)化的調(diào)整，這已在改革過(guò)程中。

　　建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的六大路徑

　　在提高國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的路徑應(yīng)包括以下方面。

　　以政府扁平化改革為框架。近年來(lái)，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點(diǎn)和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式改革試點(diǎn)為切入點(diǎn)，財(cái)政“扁平化”改革取得較大進(jìn)展。總體來(lái)看，中國(guó)的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點(diǎn)搞的那樣，省主要對(duì)直管縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴(kuò)大市轄區(qū)范圍的同時(shí)，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷(xiāo)傳統(tǒng)意義上的管縣的地級(jí)市(級(jí)別可保留，人員逐漸調(diào)整)，全面落實(shí)市縣分置，省直管縣。

　　在上述過(guò)程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

　　以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵(lì)事權(quán)等等，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快形成中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)約束。盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域，同時(shí)規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

　　以地方稅體系建設(shè)帶動(dòng)稅制改革和政府間收入劃分改革。建設(shè)和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級(jí)收入劃分制度。積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。大力推進(jìn)資源稅改革，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅，并將該稅種收入劃歸地方。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方；將車(chē)輛購(gòu)置稅劃歸為地方收入；在積極推進(jìn)“營(yíng)改增”過(guò)程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來(lái)源。

　　以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤(pán)編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對(duì)口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。結(jié)合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，在全口徑預(yù)算前提下從中央級(jí)開(kāi)始積極試編3~5年中期滾動(dòng)預(yù)算；把單一賬戶國(guó)庫(kù)集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來(lái)支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會(huì)公共資源配置的科學(xué)決策；落實(shí)新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的規(guī)定，加快地方陽(yáng)光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺(tái)等隱性負(fù)債；地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

　　以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為重要組成要素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級(jí)財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,地方政府債券市場(chǎng)已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府通過(guò)規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債，籌集必要的建設(shè)資金，這有利于地方政府在分級(jí)預(yù)算運(yùn)行中應(yīng)對(duì)短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)段中，并借力于社會(huì)資金和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補(bǔ)地方政府收入的不足。

　　(作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng))