政協(xié)委員李正國：建議完善罰繳分離和收支兩條線制度

　　【編者按】

　　法治乃民企發(fā)展之根基。今年2月，時(shí)隔六年多，中央再次召開民營企業(yè)座談會(huì)，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作出全面部署。

　　民營經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中央層面以及多部委明確表態(tài)，營造公平公正的法治環(huán)境。

　　護(hù)航民營經(jīng)濟(jì)，根本在于法治。黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”。新時(shí)代新征程，如何以法治的方式護(hù)航民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

　　時(shí)值2025年全國兩會(huì)，澎湃新聞圍繞民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題，邀請(qǐng)代表委員、司法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者闡述觀點(diǎn)、提出建言，特此推出“法治護(hù)航民營經(jīng)濟(jì)”專題策劃，以期研討。

　　近一段時(shí)間以來，有關(guān)趨利性執(zhí)法問題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。澎湃新聞注意到，在今年的全國兩會(huì)上，“兩高”報(bào)告均將“治理違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行了回顧。

　　其中，最高人民法院院長張軍在談到服務(wù)法治化營商環(huán)境時(shí)說，人民法院依法保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法案件的審查，嚴(yán)防以刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。最高人民檢察院檢察長應(yīng)勇也表示，檢察機(jī)關(guān)依法平等保護(hù)各類經(jīng)營主體合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛、違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等問題。

　　“趨利性執(zhí)法司法會(huì)侵蝕執(zhí)法司法公信力，破壞法治環(huán)境?！比珖f(xié)委員、四川省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長李正國也關(guān)注了這一問題，“趨利性執(zhí)法司法，通常是指辦案機(jī)關(guān)以執(zhí)法辦案為名，謀取經(jīng)濟(jì)利益、違規(guī)罰沒財(cái)物，民間把這一行為形容為‘遠(yuǎn)洋捕撈’?！?/p>

　　澎湃新聞注意到，2024年9月中央政治局會(huì)議以來，中央高層開始關(guān)注并著手解決這一問題：“要幫助企業(yè)渡過難關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為?！本唧w而言，推進(jìn)立法、加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)、規(guī)范涉企執(zhí)法等工作成為近期支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。李正國認(rèn)為，規(guī)范跨區(qū)域的異地執(zhí)法、加強(qiáng)協(xié)作和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)或?qū)⒊蔀榈胤降闹攸c(diǎn)關(guān)注。

　　與此同時(shí)，在治理趨利性執(zhí)法司法過程中，有關(guān)管轄規(guī)則、罰沒制度等問題亦引發(fā)業(yè)界討論。有觀點(diǎn)指出，傳統(tǒng)管轄規(guī)則為“遠(yuǎn)洋捕撈”提供了可能。

　　“互聯(lián)網(wǎng)犯罪具有跨地域、涉眾性、證據(jù)量大等特征，現(xiàn)行刑事訴訟法呈現(xiàn)出‘規(guī)則供給滯后’的問題。”李正國希望，刑事訴訟法第四次修改能在刑事涉案財(cái)物制度等方面作出回應(yīng)并細(xì)化管轄規(guī)則。

　　此外，針對(duì)刑事罰沒制度存在的不完善問題，李正國建議推動(dòng)罰沒收入與財(cái)政脫鉤，完善罰繳分離和收支兩條線制度，以此進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)警。

　　以下為專訪內(nèi)容：

　　趨利性執(zhí)法司法侵蝕公信力，不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

　　澎湃新聞：針對(duì)近期個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的趨利性執(zhí)法司法現(xiàn)象，您有何觀察？

　　李正國：違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法司法并不是一個(gè)新出現(xiàn)的問題。但其在近幾年更為突出的原因：一是個(gè)別地區(qū)基于利益驅(qū)動(dòng)，超越法定權(quán)限和管轄范圍跨區(qū)域不當(dāng)執(zhí)法，以罰款創(chuàng)收為導(dǎo)向?yàn)E用職權(quán)。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，網(wǎng)絡(luò)犯罪行為跨地域特征顯著，但現(xiàn)行管轄規(guī)則等規(guī)定不夠細(xì)致，給個(gè)別地區(qū)隨意擴(kuò)大管轄權(quán)、逐利執(zhí)法留下空間。三是盡管目前已推進(jìn)跨行政區(qū)司法機(jī)關(guān)改革，但受地方保護(hù)主義影響，個(gè)別地區(qū)執(zhí)法部門仍難以完全擺脫地方行政干預(yù)。

　　違規(guī)異地執(zhí)法與趨利性執(zhí)法司法不僅會(huì)損害市場主體合法權(quán)益，還會(huì)侵蝕執(zhí)法司法公信力，破壞法治環(huán)境，不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，國務(wù)院、公安部、最高檢、最高法及各地方近年來陸續(xù)采取多項(xiàng)舉措遏制亂象，規(guī)范和糾正行政執(zhí)法及司法單位的涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境?？梢灶A(yù)見，未來一段時(shí)間，規(guī)范跨區(qū)域的異地執(zhí)法、加強(qiáng)協(xié)作和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)將成為各地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注。

　　傳統(tǒng)管轄規(guī)則被顛覆，寄望刑訴法修改完善

　　澎湃新聞：當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)犯罪顛覆了傳統(tǒng)管轄規(guī)則，也為“遠(yuǎn)洋捕撈”提供了可能。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有的刑事訴訟制度并沒有建立相對(duì)應(yīng)的機(jī)制，應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融等涉眾犯罪。您怎么看？

　　李正國：互聯(lián)網(wǎng)犯罪具有跨地域、涉眾性、證據(jù)量大等特征，而現(xiàn)行法律在應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)犯罪時(shí)不同程度上呈現(xiàn)“規(guī)則供給滯后”的問題，例如：對(duì)電子證據(jù)的收集、固定、審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性規(guī)定；傳統(tǒng)屬地原則的“行為地”或“結(jié)果地”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在涉眾型互聯(lián)網(wǎng)犯罪中容易引發(fā)管轄權(quán)爭奪，管轄規(guī)則需要再細(xì)化；跨區(qū)域查封凍結(jié)涉案財(cái)物等還缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別地區(qū)超范圍凍結(jié)企業(yè)賬戶問題突出等。

　　目前，全國人大正在開展刑事訴訟法第四次修改工作，可以展望，新法會(huì)在刑事證據(jù)制度、刑事強(qiáng)制措施、刑事涉案財(cái)物制度等多方面，更好回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)犯罪的相關(guān)問題，以適應(yīng)新形勢(shì)和新發(fā)展。

　　刑事罰沒制度待完善：建議推動(dòng)罰沒收入與財(cái)政脫鉤

　　澎湃新聞：趨利性執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行處置。有觀點(diǎn)認(rèn)為，刑事罰沒制度不完善是造成趨利性執(zhí)法亂象的重要原因。您怎么看？

　　李正國：根據(jù)財(cái)政部《罰沒財(cái)物管理辦法》的規(guī)定，罰沒收入屬于政府非稅收入，應(yīng)按規(guī)定繳入中央或地方國庫。個(gè)別地區(qū)將罰沒收入作為重要的財(cái)政來源，逐利驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)將辦案重心從“懲治犯罪”轉(zhuǎn)向“擴(kuò)大罰沒”。

　　為整治此類亂象，最高檢于2024年對(duì)一批違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法案件進(jìn)行了掛牌督辦，起到了很好的震懾效果。但從制度層面看，還需要推動(dòng)罰沒收入與財(cái)政脫鉤，完善罰繳分離和收支兩條線制度，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)警。

　　治理超范圍“查扣凍”現(xiàn)象：制度和監(jiān)管需要雙管齊下

　　澎湃新聞：實(shí)踐中，個(gè)別地區(qū)對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)超范圍“查扣凍”的現(xiàn)象頻發(fā)。這一問題如何解決？

　　李正國：要糾正違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法下出現(xiàn)的超范圍查凍扣問題，需要在制度完善和外部監(jiān)管上雙管齊下：

　　制度方面，有必要在刑事訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)中，進(jìn)一步明確比例原則和司法審查原則的適用，嚴(yán)格規(guī)范涉案財(cái)物的查扣凍措施；完善權(quán)利救濟(jì)路徑，保障企業(yè)等市場主體的申訴權(quán)；加強(qiáng)辦案機(jī)關(guān)對(duì)查凍扣財(cái)產(chǎn)與案件關(guān)聯(lián)性等的舉證責(zé)任等。

　　監(jiān)管方面，國家已出臺(tái)多項(xiàng)文件，明令禁止有關(guān)違法行為。例如2024年12月《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察工作的意見》中，明確要依法加強(qiáng)對(duì)涉及人身權(quán)利強(qiáng)制的措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的監(jiān)督。

　　2025年1月，國家發(fā)展改革委公布《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引(試行)》，明確各地區(qū)不得利用行政、刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛、侵害經(jīng)營主體權(quán)益，不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)經(jīng)營主體財(cái)產(chǎn)，不得違法開展異地執(zhí)法或?qū)嵭挟惖毓茌?，依法防止和糾正逐利性執(zhí)法司法活動(dòng)。多方合力，最終形成“不敢濫扣、不能超凍、不想逐利”的治理生態(tài)。