「2021年兩會(huì)」全國(guó)人大代表、人民銀行南京分行行長(zhǎng)郭新明：建議修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章

　　中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)3月5日訊(見(jiàn)習(xí)記者 王金瑞) 2021年全國(guó)兩會(huì)如期舉行。中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)記者了解到，全國(guó)人大代表、人民銀行南京分行行長(zhǎng)郭新明帶來(lái)了一份關(guān)于修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章的建議。

　　郭新明建議，根據(jù)“十四五”規(guī)劃“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”原則，加強(qiáng)全局性謀劃、整體性推進(jìn)，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系。

　　郭新明分別從立法路徑、立法機(jī)制、立法內(nèi)容三個(gè)方面提出了相關(guān)意見(jiàn)：

　　一，在立法路徑上，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定。全國(guó)人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，決定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機(jī)構(gòu)又屬于企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。因此，在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原則及相關(guān)制度、統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利于構(gòu)建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于針對(duì)性地解決現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的缺陷和不足，滿足金融機(jī)構(gòu)對(duì)破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)種類繁多且不斷豐富發(fā)展變化的趨勢(shì)規(guī)律，預(yù)留了立法空間，這也國(guó)際上被廣泛采用的立法路徑。例如，美國(guó)、加拿大等在破產(chǎn)法案中設(shè)立專章，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算相關(guān)內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《破產(chǎn)法立法指南》明確可以針對(duì)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)公司和股票或商品經(jīng)紀(jì)人公司，在一般破產(chǎn)法中作特別規(guī)定。

　　二，在立法機(jī)制上，建立與立法路徑相適應(yīng)的“雙牽頭”工作機(jī)制。根據(jù)《法治中國(guó)規(guī)劃》關(guān)于人大主導(dǎo)立法工作的要求，建議全國(guó)人大指定專門工作委員會(huì)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂工作。在此機(jī)制內(nèi)，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案關(guān)于“人民銀行負(fù)責(zé)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度”的規(guī)定，成立由人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度起草專班，負(fù)責(zé)梳理各業(yè)務(wù)條線以及地方負(fù)責(zé)實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，擬定需要通過(guò)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章解決的共同事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章與其他單行法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。在規(guī)則設(shè)計(jì)上，考慮到各類金融機(jī)構(gòu)有其特殊性，在統(tǒng)籌立法的前提下，適當(dāng)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范的靈活性和針對(duì)性?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)的“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)一規(guī)定各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的共性規(guī)則以及個(gè)性機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般原則，包括系統(tǒng)重要機(jī)構(gòu)、上市機(jī)構(gòu)、金融控股機(jī)構(gòu)、中小機(jī)構(gòu)、國(guó)有機(jī)構(gòu)、跨境機(jī)構(gòu)等。授權(quán)人民銀行以及金融監(jiān)管部門結(jié)合監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的特殊性，在法律法規(guī)未作規(guī)定的條件下，以部門規(guī)章的形式，針對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問(wèn)題制定實(shí)施細(xì)則，建立起以《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定、各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施細(xì)則以及有關(guān)司法解釋等為基本結(jié)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律框架。

　　三，在立法內(nèi)容上，重點(diǎn)響應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現(xiàn)包容性。設(shè)定兼具《企業(yè)破產(chǎn)法》、金融有關(guān)單行法律法規(guī)的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩(wěn)定、微觀程序公正公平等原則要求統(tǒng)一于“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章中。二是在適用規(guī)則上體現(xiàn)統(tǒng)一性。明確《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，在程序上、實(shí)體上的適用順序、沖突解決、空白填補(bǔ)等內(nèi)容。三是在適用范圍上體現(xiàn)操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權(quán)認(rèn)定等方式，根據(jù)需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機(jī)構(gòu)、地方7+4金融組織等機(jī)構(gòu)以及其他新興機(jī)構(gòu)，納入《企業(yè)破產(chǎn)法》“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章的適用范圍。四是在申請(qǐng)主體上體現(xiàn)適格性?？梢钥紤]以人數(shù)、金額及其占比等為條件，對(duì)債權(quán)人申請(qǐng)資格進(jìn)行限制，授予金融機(jī)構(gòu)股東在一定條件下的申請(qǐng)資格，將金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人、股東取得金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)作為向法院申請(qǐng)破產(chǎn)的條件，明確金融監(jiān)管部門提出申請(qǐng)、審批申請(qǐng)的條件、程序、時(shí)限等內(nèi)容。五是在申請(qǐng)條件上體現(xiàn)分業(yè)性。增加符合金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求，授權(quán)金融監(jiān)管部門根據(jù)金融法律法規(guī)政策作出決定。金融監(jiān)管部門決定時(shí)，主要根據(jù)不同類型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系，劃分金融風(fēng)險(xiǎn)程度，明確對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管或者風(fēng)險(xiǎn)處置措施，包括破產(chǎn)處置措施及其適用條件等內(nèi)容。六是在監(jiān)管介入上體現(xiàn)專業(yè)性。充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門以及金融消費(fèi)投資權(quán)益保護(hù)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，明確金融監(jiān)管部門以及存款保險(xiǎn)基金、證券投資者保護(hù)基金、投保者保護(hù)基金在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置以及破產(chǎn)申清算中的職責(zé)及有關(guān)履職要求。建立健全政府、法院、金融監(jiān)管部門等的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為財(cái)政救助、中央銀行最后貸款、設(shè)置優(yōu)先股等，預(yù)留操作空間和依據(jù)。七是在清償順序上體現(xiàn)公眾性。對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對(duì)涉眾型個(gè)人債權(quán)的特別保護(hù)、破產(chǎn)前金融風(fēng)險(xiǎn)處置費(fèi)用的承擔(dān)、對(duì)破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任高管的勞動(dòng)債權(quán)分配、有關(guān)金融消費(fèi)投資權(quán)益保護(hù)基金收購(gòu)或者償付受保護(hù)債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。八是在制度配套上體現(xiàn)基礎(chǔ)性。對(duì)金融基礎(chǔ)性制度作出特殊法律安排，重點(diǎn)要對(duì)金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度作出明確法律規(guī)定，保障金融交易和結(jié)算安全。