「2021年兩會(huì)」央行杭州中心支行行長(zhǎng)殷興山：建議根據(jù)金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)對(duì)破產(chǎn)程序作出特殊規(guī)定

　　中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)3月3日訊(記者 曾薔)2021年全國(guó)兩會(huì)開(kāi)幕在即，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民銀行杭州中心支行行長(zhǎng)殷興山在接受中國(guó)網(wǎng)財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，他在今年兩會(huì)帶來(lái)了關(guān)于完善金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度、關(guān)于在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章等提案。

　　建議對(duì)金融消費(fèi)者、金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穿透式監(jiān)管

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，以金融創(chuàng)新名義開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品種類不斷增多，獲取方式和渠道更加便捷，眾多金融消費(fèi)者參與其中。由于我國(guó)金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度尚未健全，金融創(chuàng)新在滿足消費(fèi)者金融需求的同時(shí)，積累了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。2016年“招財(cái)寶”平臺(tái)將私募債產(chǎn)品包裝成互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)產(chǎn)品銷售引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件、2020年中國(guó)銀行因管理不善使掛鉤原油期貨的“原油寶”產(chǎn)品造成金融消費(fèi)者重大損失均為典型案例。

　　殷興山認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度不完善主要表現(xiàn)在四方面。一是法律體系不健全?，F(xiàn)有的金融立法中均未明確建立金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度要求，僅有個(gè)別立法，如《證券法》等部分體現(xiàn)了適當(dāng)性規(guī)則。2019年最高院《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》雖從司法裁判角度規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)，但在實(shí)際執(zhí)行中仍有較多爭(zhēng)議。

　　二是監(jiān)管尺度不統(tǒng)一。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確建立金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度要求。此后，《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相繼提出適當(dāng)性要求，但監(jiān)管尺度并不統(tǒng)一，尚未形成對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行適當(dāng)性義務(wù)的統(tǒng)一規(guī)則。

　　三是金融機(jī)構(gòu)落實(shí)規(guī)則不到位。一是金融產(chǎn)品“偽創(chuàng)新”，部分機(jī)構(gòu)以“創(chuàng)新”為名實(shí)質(zhì)只是通過(guò)包裝突破監(jiān)管約束，向金融消費(fèi)者銷售高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。二是風(fēng)險(xiǎn)提示不到位，部分機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)提示條款語(yǔ)言晦澀，風(fēng)險(xiǎn)提示不明顯、不完整。三是風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)流于形式，測(cè)評(píng)內(nèi)容千人一面，針對(duì)性較差。四是適當(dāng)性規(guī)則優(yōu)先度不足，部分機(jī)構(gòu)在營(yíng)銷推介中，刻意淡化適當(dāng)性要求，導(dǎo)致產(chǎn)品錯(cuò)配和風(fēng)險(xiǎn)積聚。

　　四是金融消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)淡薄?，F(xiàn)階段，眾多金融消費(fèi)者并不是真正意義上的投資者，對(duì)“賣(mài)者盡責(zé)”前提下“買(mǎi)者自負(fù)”的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，在購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品時(shí)，看重收益率高低，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)和自身決策應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)和理性維權(quán)意識(shí)。

　　對(duì)此，殷興山提出四點(diǎn)建議。一是健全法律制度體系，統(tǒng)一管理規(guī)則與分類標(biāo)準(zhǔn)。在新修訂相關(guān)金融立法時(shí)體現(xiàn)適當(dāng)性規(guī)則要求，并加快推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)程?，F(xiàn)階段，先整合各層級(jí)制度規(guī)范中關(guān)于適當(dāng)性原則的規(guī)定，明確并細(xì)化適當(dāng)性管理規(guī)則和要求。建立金融消費(fèi)者、金融產(chǎn)品分類標(biāo)準(zhǔn)，如分為禁止招攬客戶(負(fù)債投資、未成年人等)、謹(jǐn)慎招攬客戶(老年人等低凈值人群)、普通投資者、準(zhǔn)專業(yè)投資者、專業(yè)投資者等大類。

　　二是多部門(mén)協(xié)同治理，建立復(fù)雜產(chǎn)品統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。許多金融創(chuàng)新產(chǎn)品涉及銀、證、保多個(gè)領(lǐng)域，甚至跨行業(yè)、跨區(qū)域，需受到多部門(mén)共同監(jiān)管。建議充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院金融委的作用，針對(duì)復(fù)雜金融產(chǎn)品建立全面、統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)金融消費(fèi)者、金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穿透式監(jiān)管。

　　三是加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為。一是穩(wěn)慎推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，開(kāi)展多維度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免創(chuàng)新成為新的風(fēng)險(xiǎn)源。根據(jù)風(fēng)控能力設(shè)定金融產(chǎn)品銷售規(guī)模與種類，建立及時(shí)止損機(jī)制。二是從金融消費(fèi)者、金融產(chǎn)品及兩者適當(dāng)性匹配三個(gè)方面構(gòu)建適當(dāng)性評(píng)估體系，合理劃分金融產(chǎn)品、金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分別設(shè)定與其相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)問(wèn)卷，提高匹配效率。三是規(guī)范營(yíng)銷宣傳行為，充分披露金融產(chǎn)品真實(shí)信息、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及可能的損失，不得“勸誘”銷售復(fù)雜產(chǎn)品。

　　四是加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，傳遞“賣(mài)者盡責(zé)、買(mǎi)者自負(fù)”理念。金融管理部門(mén)與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)拓展線上線下消費(fèi)者教育渠道，在宣傳普及金融知識(shí)的同時(shí)，將重點(diǎn)放在識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)、遠(yuǎn)離非法金融活動(dòng)等方面，在強(qiáng)調(diào)“賣(mài)者盡責(zé)”前提下開(kāi)展“買(mǎi)者自負(fù)”教育，培育金融消費(fèi)者科學(xué)理性的金融投資理念，增強(qiáng)自主決策、責(zé)任自擔(dān)、理性維權(quán)意識(shí)。

　　建議根據(jù)金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)對(duì)破產(chǎn)程序作出特殊規(guī)定

　　金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度關(guān)乎金融風(fēng)險(xiǎn)的處置與控制，是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善和強(qiáng)化“六穩(wěn)”舉措的要義之一。2019年5月，中國(guó)人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)決定接管包商銀行，2020年11月，包商銀行因無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)申請(qǐng)進(jìn)入破產(chǎn)程序。

　　殷興山認(rèn)為，隨著允許金融機(jī)構(gòu)通過(guò)破產(chǎn)方式有序退出，現(xiàn)有的破產(chǎn)法律制度局限更加突顯，主要表現(xiàn)在：一是破產(chǎn)規(guī)則未能考慮金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)。與普通企業(yè)比，金融機(jī)構(gòu)具有公共性、涉眾性和風(fēng)險(xiǎn)外溢性，債權(quán)債務(wù)關(guān)系龐雜，對(duì)金融穩(wěn)定和社會(huì)秩序影響巨大，《企業(yè)破產(chǎn)法》針對(duì)普通企業(yè)的一般性規(guī)定未能考慮金融機(jī)構(gòu)的特殊性，適用上不清晰、不合理。如《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定普通企業(yè)的破產(chǎn)申請(qǐng)條件，即不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力，如果照搬且沒(méi)有前置風(fēng)險(xiǎn)處置程序，金融機(jī)構(gòu)高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特質(zhì)使其在達(dá)到破產(chǎn)條件前已釀成大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是風(fēng)險(xiǎn)處置程序在破產(chǎn)法中沒(méi)有體現(xiàn)。與國(guó)際通行做法類似，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前也需先經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)處置程序?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》賦予存保機(jī)構(gòu)采取早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置措施，《商業(yè)銀行法》明確銀保監(jiān)會(huì)在特定情況下對(duì)銀行實(shí)行接管。但《企業(yè)破產(chǎn)法》沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置程序作出規(guī)定，程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確，風(fēng)險(xiǎn)處置行為可應(yīng)用的工具未得到法律確認(rèn)，效力不能得到司法認(rèn)同。

　　三是未對(duì)金融基礎(chǔ)性制度作出特殊安排?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》未能引進(jìn)金融基礎(chǔ)性制度安排，以終止凈額結(jié)算制度為例，若金融交易中出現(xiàn)破產(chǎn)情形在內(nèi)的違約時(shí)，守約方有權(quán)提前終止雙方的所有交易，并以所有被提前終止的交易按雙方約定價(jià)格互抵后的凈額結(jié)算，這與《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定不一致?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》賦予破產(chǎn)管理人對(duì)未履行完畢的雙務(wù)合同的選擇權(quán)和撤銷權(quán)，在破產(chǎn)管理人選擇繼續(xù)履行合同后，合同相對(duì)人享有的債權(quán)屬于共益?zhèn)鶛?quán)，該規(guī)定使場(chǎng)外金融衍生品交易的破產(chǎn)方管理人可能做出不利于債權(quán)人的行為，有可能給債權(quán)人及相關(guān)交易方造成損失，同時(shí)以價(jià)格互抵后實(shí)行凈額結(jié)算，也面臨著是否屬于行使抵銷權(quán)以及該行為是否需破產(chǎn)管理人認(rèn)可的爭(zhēng)議。

　　對(duì)此，殷興山提出三點(diǎn)建議。第一，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)對(duì)破產(chǎn)程序作出特殊規(guī)定。一是明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)主體，在保留金融管理部門(mén)申請(qǐng)權(quán)的同時(shí)，考慮金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人及主要股東的申請(qǐng)資格。二是細(xì)化金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)條件，充分考慮金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況和償債能力，不宜簡(jiǎn)單照搬普通企業(yè)的破產(chǎn)條件。三是調(diào)整現(xiàn)行破產(chǎn)債權(quán)的清償順序，將存款人的債權(quán)置于優(yōu)先清償?shù)匚?。四是賦予存保機(jī)構(gòu)具有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人資質(zhì)，明確金融管理部門(mén)對(duì)破產(chǎn)管理人的選任權(quán)。

　　第二，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。一是明確風(fēng)險(xiǎn)處置程序?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置程序，強(qiáng)調(diào)事先預(yù)防性監(jiān)管和早期介入，發(fā)揮金融管理部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的行政審查職責(zé)。二是明確風(fēng)險(xiǎn)處置程序可采用的手段，包括接管、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負(fù)債、設(shè)立資產(chǎn)管理實(shí)體處置不良資產(chǎn)、限制股東權(quán)利、更換高管和董事、強(qiáng)制股東和無(wú)擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)損失、調(diào)整和終止合同等。三是規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)處置程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范金融管理部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)處置早期介入條件。

　　第三，對(duì)金融基礎(chǔ)性制度做出特殊安排。一是引入終止凈額結(jié)算制度，賦予守約方對(duì)未履行完畢的雙務(wù)合同有終止決定權(quán)，以約定的價(jià)格互抵后實(shí)行凈額結(jié)算。二是確保金融交易結(jié)算最終性，在金融交易領(lǐng)域限制破產(chǎn)管理人撤銷權(quán)的行使，明確破產(chǎn)程序生效前金融交易指令不受破產(chǎn)程序影響。