“惠民生”破解PPP落地難題 “補(bǔ)短板”激發(fā)民間資本活力

　　近期，由財(cái)政部牽頭設(shè)立的1800億國(guó)家PPP引導(dǎo)基金接連出手：7月27日首單落地呼和浩特地鐵軌道項(xiàng)目，投資金額24億元；兩天后，再次拋出20.5億元，簽約投資河南省5個(gè)重點(diǎn)示范項(xiàng)目。

　　與此同時(shí)，地方級(jí)的PPP引導(dǎo)基金設(shè)立正在加快提速，各地PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策也已進(jìn)入落實(shí)階段。在政府引導(dǎo)效應(yīng)的帶領(lǐng)下，PPP項(xiàng)目已經(jīng)在全國(guó)各地全面落地開(kāi)花。

　　PPP市場(chǎng)份額不斷擴(kuò)大項(xiàng)目落地率穩(wěn)步提高

　　2013年之前的幾十年，PPP在國(guó)內(nèi)外都已經(jīng)得到了廣泛運(yùn)用。包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)都對(duì)PPP進(jìn)行了積極探索。隨著我國(guó)自2013年以來(lái)對(duì)PPP實(shí)踐的不斷深入，社會(huì)各界對(duì)PPP改革的理念逐步形成共識(shí)，推廣PPP改革已經(jīng)成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，PPP適用領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展到社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施。

　　今年以來(lái)，PPP項(xiàng)目不僅以每月平均新增5000億元的速度在推出，而且項(xiàng)目落地率也逐步提高。根據(jù)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南，PPP模式的操作程序分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交5個(gè)階段，項(xiàng)目落地是指項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行或移交階段。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末，PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目9285個(gè)，總投資需求額首次超過(guò)10萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到10.6萬(wàn)億元。其中，6月末全國(guó)PPP項(xiàng)目落地率由1月末的20%提高至23.8%，落地項(xiàng)目總投資額1萬(wàn)億元。說(shuō)明PPP市場(chǎng)份額快速擴(kuò)大，入庫(kù)項(xiàng)目正在加速落地。

　　在全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中，也包括財(cái)政部推出的全國(guó)示范項(xiàng)目。2014年至2015年，財(cái)政部先后推出兩批共232個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資額8025.4億元。目的是打造一批高質(zhì)量的樣板案例，探索一條可復(fù)制、可放大、可推廣的PPP改革之路。

　　從實(shí)踐上看，截至2016年6月30日，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目共105個(gè)，總投資額3078億元，落地率達(dá)48.4%。

　　隨著越來(lái)越多財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目簽約落地，民間資本參與合作的項(xiàng)目涉及養(yǎng)老、供熱、污水處理、垃圾處理、景觀綠化、生態(tài)環(huán)境綜合治理、水利、信息化等多個(gè)領(lǐng)域，正在逐步發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)和激勵(lì)民間資本更廣泛地參與到公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中來(lái)。如河北固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，實(shí)施PPP已經(jīng)14年，帶動(dòng)固安縣財(cái)政收入增長(zhǎng)近50倍，投資方華夏幸福基業(yè)股份有限公司的資產(chǎn)規(guī)模也增加了10多倍，真正實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本和公眾共贏。

　　PPP模式在各地風(fēng)生水起政府配套措施發(fā)力

　　隨著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目在各地陸續(xù)簽約實(shí)施，一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的全國(guó)性PPP市場(chǎng)正在逐步形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目集中度較高的地區(qū)，貴州、山東、新疆、四川、河南居前五位。

　　財(cái)政部PPP中心副主任韓斌表示，繼財(cái)政部設(shè)立PPP中心推出PPP基金和獎(jiǎng)補(bǔ)政策以來(lái)，各地積極響應(yīng)，在制度建設(shè)、組織保障、政策支持和項(xiàng)目推進(jìn)上大膽創(chuàng)新和延伸，不少省份設(shè)立了PPP基金，出臺(tái)了PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策，還搭建了推介平臺(tái)，提高了社會(huì)資本參與的積極性。如貴州省、云南省、江西省、山東省、江蘇省等出臺(tái)PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)符合要求的PPP試點(diǎn)示范項(xiàng)目發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金。甘肅省建立促進(jìn)民間投資信息發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)線(xiàn)上平臺(tái)，對(duì)全省413個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行推介等。

　　同時(shí)，針對(duì)融資難、融資貴、投資方向不明等問(wèn)題，各地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了各種政策。例如，山東省出臺(tái)文件鼓勵(lì)設(shè)立民間資本融資管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開(kāi)展股權(quán)投資、債權(quán)投資、資本投資咨詢(xún)等業(yè)務(wù)。江蘇、福建、山東、天津等地通過(guò)設(shè)立信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等手段，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)貸款的支持力度等。

　　破解PPP項(xiàng)目落地難題保護(hù)民資合法權(quán)益

　　盡管PPP項(xiàng)目落地加速，但民間資本仍存在參與積極性并不高、落地困難等問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年6月民間固定資產(chǎn)投資額為42413億元，略低于2015年6月的42416億元，首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在促進(jìn)民間投資健康發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)督查有關(guān)情況吹風(fēng)會(huì)上表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備比較豐富，但項(xiàng)目落實(shí)困難。日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也指出，PPP領(lǐng)域存在社會(huì)資本參與度不高等現(xiàn)象。

　　對(duì)此，專(zhuān)家表示，民間投資增速回落與整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)。這其中不僅有當(dāng)前市場(chǎng)需求疲弱、產(chǎn)能過(guò)剩比較嚴(yán)重，企業(yè)投資意愿不強(qiáng)的問(wèn)題。也有民間投資準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、融資難、融資貴的問(wèn)題。此外，由于多數(shù)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致一些民營(yíng)企業(yè)心存疑慮、擔(dān)心政府不履約。加之國(guó)有企業(yè)在訂單獲取、項(xiàng)目落地等方面競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯，民間資本面臨想進(jìn)卻進(jìn)不去的尷尬。

　　如何助力PPP項(xiàng)目落地見(jiàn)效，在吸引民間資本投入的同時(shí)，合理保護(hù)其合法權(quán)益？

　　事實(shí)上，圍繞PPP項(xiàng)目，自去年起就陸續(xù)推出了一系列相關(guān)政策，從而使地方政府財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)和項(xiàng)目識(shí)別評(píng)估得到完善。而隨著PPP項(xiàng)目支出被納入地方財(cái)政預(yù)算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。

　　最受關(guān)注的政策文件是2015年4月財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其亮點(diǎn)就是將PPP資金納入預(yù)算管理，規(guī)范不顧實(shí)際情況盲目上項(xiàng)目的地方政府，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

　　2015年7月開(kāi)始征求意見(jiàn)的《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》也規(guī)定，地方政府不履行PPP合同將被強(qiáng)制扣款。采用非常規(guī)措施確保PPP信用鏈不致斷裂。

　　同年12月，財(cái)政部首次頒布《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》，這份業(yè)界“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的官方版評(píng)價(jià)指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設(shè)等方面，改良性地構(gòu)建起適應(yīng)中國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況的物有所值評(píng)價(jià)基本體系，為如火如荼的PPP模式推廣應(yīng)用提供了重要的支撐性工具。

　　國(guó)務(wù)院研究室副主任韓文秀表示，結(jié)構(gòu)政策要推進(jìn)，做好加法很重要，首先就是要補(bǔ)上民間投資這塊短板。他說(shuō)，民間投資是全社會(huì)投資的主體和主力，但是卻在最近一年左右的時(shí)間之內(nèi)，由過(guò)去的長(zhǎng)板變成短板，要恢復(fù)非常難，所以要讓民間投資在增量上有擴(kuò)展領(lǐng)域，在存量上有重組舞臺(tái)。為此應(yīng)該進(jìn)一步放寬民間投入，讓民間投資得以進(jìn)入最具有市場(chǎng)發(fā)展前景的領(lǐng)域。

　　“PPP既是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，也是當(dāng)前形勢(shì)下拉動(dòng)民間投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要舉措之一?！必?cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在赴成都開(kāi)展PPP調(diào)研督導(dǎo)時(shí)強(qiáng)調(diào)，做好PPP工作應(yīng)該注意三點(diǎn)：一要靠“法”，二要靠“規(guī)范”，三要靠“引導(dǎo)”。

　　針對(duì)民間投資融資難、融資貴的問(wèn)題，史耀斌表示，財(cái)政部將積極協(xié)調(diào)世界銀行等國(guó)際組織加大對(duì)PPP項(xiàng)目的支持力度，充分發(fā)揮國(guó)際組織貸款期限長(zhǎng)、利率低、增信能力強(qiáng)的資源優(yōu)勢(shì)，在解決項(xiàng)目融資需求的同時(shí)降低融資成本。

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