社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的合法權(quán)益將會(huì)得到有效保障。5月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求對(duì)促進(jìn)民間投資政策落實(shí)情況開展專項(xiàng)督查。而在推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式中，通知要求重點(diǎn)督查PPP模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問題。

　　事實(shí)上，由于我國特許經(jīng)營立法尚未完善，社會(huì)資本參與PPP建設(shè)很難表達(dá)自己的合理訴求。如今隨著政府部門加快立法進(jìn)度，這一情況將得以改善。

　　《中國經(jīng)營報(bào)》記者獲悉，由發(fā)改委主導(dǎo)的中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法草案近日已經(jīng)起草完成，發(fā)改委法規(guī)司在會(huì)同有關(guān)部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報(bào)國務(wù)院。

　　草案完成

　　作為特許經(jīng)營法的主導(dǎo)部門之一，發(fā)改委的立法推進(jìn)工作備受關(guān)注。

　　記者了解到，從今年兩會(huì)以后，發(fā)改委法規(guī)司分層次開展立法座談和實(shí)地調(diào)研，并聽取有關(guān)行業(yè)組織、市場主體、金融機(jī)構(gòu)、中介咨詢單位以及有關(guān)專家的意見建議，對(duì)特許經(jīng)營做了全方位的調(diào)研。

　　截至4月30日，發(fā)改委在網(wǎng)上進(jìn)行了為期一個(gè)月的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法公眾意見調(diào)查問卷。

　　“通過這些工作，主要為社會(huì)資本參與PPP創(chuàng)造更多的條件，在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP積極性的同時(shí)對(duì)規(guī)范立法進(jìn)行了各種探索?！币晃坏胤桨l(fā)改委系統(tǒng)人士表示。

　　發(fā)改委特許經(jīng)營立法課題研究首席顧問金永祥表示，目前我國對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本投資缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律效力不足的問題，現(xiàn)在從法律層面的約束，有利于為社會(huì)資本參與特許經(jīng)營提供長期穩(wěn)定的制度安排。

　　一直以來，由于特許經(jīng)營立法工作在國務(wù)院層面并沒有確定主管部門，實(shí)踐中出現(xiàn)的多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致立法效率低下。

　　目前有關(guān)特許經(jīng)營的規(guī)定，存在住建部、財(cái)政部和發(fā)改委多頭管理的情況，住建部對(duì)于特許經(jīng)營項(xiàng)目，主推其2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，而財(cái)政部和發(fā)改委自2014年以來各自出臺(tái)有關(guān)PPP和特許經(jīng)營的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，且兩個(gè)部門文件對(duì)項(xiàng)目范圍、投資人選擇等均做出不同的規(guī)定。

　　對(duì)于目前這種多頭管理的現(xiàn)象，金永祥表示，實(shí)質(zhì)上是不同部門之間的利益沖突和較量。“各部門主導(dǎo)的法律法規(guī)自成體系，使得各自在較低位階的部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面反復(fù)徘徊，而不是針對(duì)既有的法律進(jìn)行豐富和完善，由此導(dǎo)致立法進(jìn)程受阻，未來立法會(huì)對(duì)這一內(nèi)容進(jìn)行明確界定”。

　　據(jù)悉，2007年起，發(fā)改委開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的前期研究工作。2013年，特許經(jīng)營立法列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2014年、2015年連續(xù)兩年列入國務(wù)院立法計(jì)劃。

　　去年4月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，發(fā)改委會(huì)同5部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為特許經(jīng)營發(fā)展提供了基本制度框架。

　　理清政府和社會(huì)資本各自職能范圍是特許經(jīng)營立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　在這份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，其定義是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

　　2013年，特許經(jīng)營從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)擴(kuò)展到社會(huì)事業(yè)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。從單個(gè)行業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)展到復(fù)合行業(yè)項(xiàng)目，如海綿城市、片區(qū)開發(fā)。

　　保障社會(huì)資本

　　發(fā)改委部門和財(cái)政部門作為PPP的兩大主導(dǎo)部門，通過示范項(xiàng)目的形式推動(dòng)PPP項(xiàng)目推薦和知識(shí)擴(kuò)散。發(fā)改委第一批推介項(xiàng)目1043個(gè)，總金額1.97萬億元，第二批推介項(xiàng)目1488個(gè)，總金額2.26萬億元。

　　財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目30個(gè)，總金額1800億元，第二批示范項(xiàng)目206個(gè)，總金額6589億元。兩部委推出的PPP項(xiàng)目總金額達(dá)5萬億元，約占2014年中國基建投資總額的半壁江山。

　　然而，隨著PPP模式的推廣，政府和社會(huì)資本的關(guān)系界定卻越發(fā)模糊。

　　“在采用特許經(jīng)營方式進(jìn)行的PPP項(xiàng)目中，政府的利益沖突最主要體現(xiàn)在政府一方面作為項(xiàng)目監(jiān)管主體而另一方面又作為項(xiàng)目合作方。這種既做裁判又做運(yùn)動(dòng)員的角色矛盾，使得社會(huì)資本很難在特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施過程中有效地表達(dá)自己的合理訴求。”金永祥說。

　　很顯然，作為亞行技術(shù)援助項(xiàng)目，特許經(jīng)營立法工作中涉及的中國特色的政商關(guān)系引起了亞行的注意。

　　《ADB顧問報(bào)告》認(rèn)為，政府以向項(xiàng)目公司注資的方式提供支持，可以用于抵消私營部門投資者的股本注資，獲取以其他方式難以獲取的有關(guān)項(xiàng)目公司的信息以保障政府作為合作方的項(xiàng)目知情權(quán)，然而這種安排也會(huì)帶來潛在的問題，包括政府作為投資者角色和監(jiān)管者角色之間的利益沖突。

　　一位參與草案前期研討會(huì)的人士表示，為最大程度地避免因政府出資入股項(xiàng)目公司導(dǎo)致與政府作為監(jiān)管者角色的混亂，可以考慮未來特許經(jīng)營立法明確規(guī)定政府出資人只參與涉及某些公共利益的決策，不參與企業(yè)的具體經(jīng)營，或者政府出資的目的僅在于以股權(quán)形式為社會(huì)資本方提供資金補(bǔ)貼。

　　在財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第二條有關(guān)社會(huì)資本方的規(guī)定中，明確項(xiàng)目公司可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

　　金永祥認(rèn)為，如果允許政府方在項(xiàng)目公司中作為大股東從而實(shí)際控制項(xiàng)目公司，直接影響和決定項(xiàng)目的運(yùn)營決策?！氨热缯c社會(huì)資本在特許經(jīng)營協(xié)議可約定，當(dāng)政府違約時(shí)，項(xiàng)目公司向政府索賠，就索賠事項(xiàng)政府方股東代表應(yīng)當(dāng)回避?！?