養(yǎng)老金壓力不斷加大、中央與地方國(guó)企改革不斷推進(jìn)，加快了國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?；鸬穆涞?。這項(xiàng)被動(dòng)議數(shù)年的社保基金充實(shí)辦法，終于寫進(jìn)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。3月28日，國(guó)務(wù)院公布的《條例》中明確表示，基金來(lái)源中包括“國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)”。

　　此前，包括十八屆三中全會(huì)、十八屆五中全會(huì)、《政府工作報(bào)告》等亦多次提及“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”。

　　《條例》明確，該基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑?！稐l例》于5月1日起施行。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，由國(guó)資委、財(cái)政部、人社部、證監(jiān)會(huì)等多部門組成的專題工作組正在就國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)全國(guó)社會(huì)保障基金展開(kāi)研究工作，進(jìn)一步的劃轉(zhuǎn)方案將擇機(jī)出臺(tái)。

　　目前，社會(huì)保障基金分為全國(guó)社會(huì)保障基金和地方社會(huì)保障基金，二者分屬于兩個(gè)層級(jí)，地方社會(huì)保障基金主要由地方財(cái)政承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，全國(guó)社會(huì)保障基金主要由中央財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。在使用上，各自用途也不完全一樣，在支付養(yǎng)老群體時(shí)，地方和全國(guó)是分開(kāi)使用的?！稐l例》中所指的基金即為全國(guó)社會(huì)保障基金，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在財(cái)政部等多部委研究的國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保辦法，是針對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金的討論，將來(lái)方案出臺(tái)后，地方應(yīng)該會(huì)遵照?qǐng)?zhí)行。

　　國(guó)資委研究中心處長(zhǎng)王絳對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保此前就有，例如從2009年開(kāi)始，便開(kāi)始劃轉(zhuǎn)相關(guān)上市公司10%股權(quán)用來(lái)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金。歷年的劃轉(zhuǎn)途徑主要包括股權(quán)劃轉(zhuǎn)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，再劃轉(zhuǎn)進(jìn)入社保基金。

　　2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)曾提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，部分地方政府在國(guó)資劃轉(zhuǎn)的資金來(lái)源上進(jìn)行探路，例如山東省嘗試將非上市公司股權(quán)劃轉(zhuǎn)進(jìn)入省社?；鸱懂?。相關(guān)財(cái)政研究人士表示，山東劃轉(zhuǎn)非上市公司股權(quán)的做法，對(duì)于全國(guó)社會(huì)保障基金有一定的參考價(jià)值。

　　王雍君對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，社會(huì)保障基金將繼續(xù)向著全國(guó)統(tǒng)籌的方向調(diào)整，以后養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，包括上繳標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)、資格等，越來(lái)越多會(huì)轉(zhuǎn)給中央來(lái)承擔(dān)責(zé)任，下一步全國(guó)統(tǒng)籌力度還會(huì)加大。

　　地方探索的兩條路徑

　　財(cái)政部在2015年5月公布了當(dāng)年的全國(guó)社保基金預(yù)算：社?；鹗杖?3088.07億元，支出38463.97億元，其中9741.75億元為財(cái)政補(bǔ)貼。而2015年的中國(guó)財(cái)政所面臨的境況是稅收增速不斷下滑，從8月開(kāi)始以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為主要的財(cái)政投資開(kāi)始大量下發(fā)。

　　擴(kuò)充社保基金的資金來(lái)源成為題中之義。

　　2015年，山東省率先出臺(tái)了《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，欲將省管18戶企業(yè)中的國(guó)有資本按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善的原則，按一定比例劃入省社保基金理事會(huì)中。

　　根據(jù)公開(kāi)消息，截至目前，山東省國(guó)資委已經(jīng)正式啟動(dòng)部分國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)工作，分兩次將省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的18戶企業(yè)30%的國(guó)有資本金180.65億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)至省社保基金理事會(huì)。

　　與以往國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保的途徑有所區(qū)別的是，該省此次劃轉(zhuǎn)企業(yè)中，涉及到了非上市公司股權(quán)。在上述兩次國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后，省國(guó)資委和省社保基金理事會(huì)分別持有企業(yè)70%和30%的國(guó)有資本。

　　由此，山東省國(guó)資委監(jiān)管的18戶企業(yè)由此改建成為股權(quán)多元化的公司制企業(yè)，按照《公司法》要求建立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，由省國(guó)資委和省社保基金理事會(huì)按持有產(chǎn)權(quán)分別行使股東職權(quán)、履行股東義務(wù)。

　　下一步，山東省國(guó)資委將與省社?；鹄硎聲?huì)共同推動(dòng)出資企業(yè)建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，制定股東會(huì)議事規(guī)則，修訂公司章程、明確股東會(huì)職權(quán)，并按比例派出董事、監(jiān)事。此外，還有460多戶、未經(jīng)審計(jì)的資產(chǎn)超過(guò)760億元省直各部門各單位管理的國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資后，將于2016年6月底前完成統(tǒng)一監(jiān)管，這些企業(yè)國(guó)有資本的30%也將分步轉(zhuǎn)給省社?；鹄硎聲?huì)持有。

　　為了實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn)的穩(wěn)妥推進(jìn)，山東省推行的措施是“分步”辦理劃轉(zhuǎn)相關(guān)手續(xù)。根據(jù)該省省屬企業(yè)改制情況、省屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作進(jìn)展，分步辦理劃轉(zhuǎn)手續(xù)。首先，對(duì)已按照《公司法》設(shè)立的省屬企業(yè)，由省國(guó)資委等單位依據(jù)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表，向省政府提出申請(qǐng)并按批復(fù)辦理劃轉(zhuǎn)手續(xù)。其次，省國(guó)資委會(huì)同省直有關(guān)部門、單位，加快推進(jìn)全民所有制企業(yè)完成公司制改建，并及時(shí)將30%的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)省社保基金理事會(huì)。改制工作力爭(zhēng)2016年年底前完成。

　　與山東擴(kuò)充股權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍不同，上海選擇的是直接上調(diào)國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的比例。

　　2016年1月上海財(cái)政局公布的《關(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2016年上海市將按照國(guó)家統(tǒng)一部署，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益收繳范圍，并將市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不低于當(dāng)年預(yù)算收入19%的部分調(diào)入一般公共預(yù)算，用于充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，從國(guó)家層面看，中央層面的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的調(diào)入及劃轉(zhuǎn)這么多年一直在做。目前國(guó)有資本上繳政府的現(xiàn)行比例是16%，上繳后進(jìn)入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入來(lái)源，在這個(gè)基礎(chǔ)上，再把其中一部分，劃轉(zhuǎn)到社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算里面。但是，考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)際上現(xiàn)在國(guó)家層面和地方層面還不一樣，各個(gè)地方各有自己的一套操作辦法。

　　劃轉(zhuǎn)思路已經(jīng)清晰

　　國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保早在2001年就已開(kāi)始，此次以法規(guī)性公文加以明確，在部分國(guó)資人士看來(lái)，這將給國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保帶來(lái)更多新的空間。

　　在3月28日公布的《條例》中，關(guān)于全國(guó)社會(huì)保障基金構(gòu)成的描述是：由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成。

　　而在2001年推出的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)中，對(duì)于全國(guó)社會(huì)保障基金的構(gòu)成規(guī)定的是：國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金。

　　王雍君解釋道，國(guó)有股減持是指將政府持有的部分國(guó)有股份，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)基金的持股。而劃轉(zhuǎn)是包括把國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的一部分拿上來(lái)，相當(dāng)于利潤(rùn)的再分配。但是，《條例》與《暫行辦法》的部分初衷一致，都是為全國(guó)社會(huì)保障基金籌集資金。

　　在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社會(huì)保障研究中心主任鄭秉文看來(lái)，《條例》是對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、全國(guó)社會(huì)保障基金做出的更高立法層次的行政法規(guī)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，中央企業(yè)為社?；鹛峁┝碎L(zhǎng)期的收益。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，以2007年實(shí)施國(guó)有資本金預(yù)算制度為起點(diǎn)，截至2011年底，有2135.13億元國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入劃歸全國(guó)社?；?，占全部社?；鹭?cái)政性投入的43.4%。

　　王絳認(rèn)為，由于中央企業(yè)中已經(jīng)有很多通過(guò)改制上市成為了公眾公司，其利潤(rùn)總額扣除上繳所得稅和歸屬少數(shù)股東收益后才是可供國(guó)有股東分配的凈利潤(rùn)，并在按照公司法的規(guī)定計(jì)提法定公積金后才是企業(yè)上交資本收益的基數(shù)，這個(gè)基數(shù)僅占到中央企業(yè)利潤(rùn)總額的45%左右，據(jù)此計(jì)算，2011年中央企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益總比例已經(jīng)超過(guò)10%。

　　3月28日，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就社會(huì)保障基金條例熱點(diǎn)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)，16年來(lái)，通過(guò)財(cái)政撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實(shí)基金，加上投資收益，截至2015年12月底，基金規(guī)模已達(dá)15085.92億元。這與2000年左右剛剛設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金時(shí)的200億元相比，數(shù)額已不可同日而語(yǔ)。而且，截至2015年12月底，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。

　　王絳對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從2007年實(shí)施國(guó)有資本金預(yù)算制度以來(lái)，中央企業(yè)利潤(rùn)分配大體上分為四個(gè)部分：一是25%依法上繳所得稅；二是25%歸屬少數(shù)股東，這是中央企業(yè)股權(quán)多元化改革形成的結(jié)果；三是25%依據(jù)《公司法》提取的法定公積金、任意公積金等存留收益，用于彌補(bǔ)過(guò)去年度的虧損和資本積累；四是25%母公司可支配利潤(rùn)，即通過(guò)上市公司分紅和全資子公司上交利潤(rùn)。而在留存母公司利潤(rùn)這一塊上，國(guó)有股減持轉(zhuǎn)入社保，充分體現(xiàn)了國(guó)有資本收益分享。

　　上海市在上市公司股權(quán)劃轉(zhuǎn)上此前就有過(guò)嘗試。3月30日，上海市國(guó)資委相關(guān)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從2009年開(kāi)始，上海市便按照部委的“要求”，來(lái)進(jìn)行國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)進(jìn)入全國(guó)社會(huì)保障基金。

　　上海市國(guó)資委相關(guān)人員所說(shuō)的“要求”，是指2009年財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社?；饡?huì)聯(lián)合印發(fā)的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的通知，其中明確表示“股權(quán)分置改革新老劃斷后，凡在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市的含國(guó)有股的股份有限公司，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，均須按首次公開(kāi)發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將股份有限公司部分國(guó)有股轉(zhuǎn)由社?；饡?huì)持有，國(guó)有股東持股數(shù)量少于應(yīng)轉(zhuǎn)持股份數(shù)量的，按實(shí)際持股數(shù)量轉(zhuǎn)持”。

　　實(shí)際上，在地方層面的積極探路下，下一步的國(guó)資劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金或?qū)⑾蚋佣嘣穆窂睫D(zhuǎn)變。目前，對(duì)于非上市公司經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，以及劃轉(zhuǎn)最終究竟進(jìn)入全國(guó)社會(huì)保障基金，還是進(jìn)入地方社會(huì)保障基金等，都是尚待探討的問(wèn)題。

　　王絳舉例，比如對(duì)于非上市公司的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等劃轉(zhuǎn)，還需要更深的研究。不過(guò)，即便最終的國(guó)資劃轉(zhuǎn)方案還需等待一段時(shí)間，整體的劃轉(zhuǎn)思路已經(jīng)十分清晰。

　　國(guó)企利潤(rùn)承壓

　　如果以國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)全國(guó)社會(huì)保障基金的頂層方案出臺(tái)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，最新的劃轉(zhuǎn)規(guī)模將有多大？

　　前述財(cái)政研究人士表示，目前尚未有準(zhǔn)確匡算，因?yàn)檫€要持續(xù)對(duì)各個(gè)省市進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)算，尤其在目前的社保基金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，更需要具體到省市的詳細(xì)測(cè)算。此外，關(guān)于國(guó)有資本數(shù)據(jù)基本統(tǒng)計(jì)和調(diào)研還將繼續(xù)開(kāi)展，需要弄清楚所需的資金缺口到底多大，包括5年的缺口，10年的缺口，以及全國(guó)目前整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)存量和流動(dòng)性國(guó)有資本，國(guó)有企業(yè)的承受能力等因素仍需要反復(fù)做測(cè)算。

　　不過(guò)，一組關(guān)于中國(guó)老齡人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以佐證當(dāng)前社保資金缺口的壓力。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年中國(guó)60周歲及以上人口2.12億，占總?cè)丝诒葹?5.5%；65周歲及以上人口1.38億，占總?cè)丝诒葹?0.1%。隨著人口老齡化進(jìn)程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障基金安全的任務(wù)無(wú)疑將越來(lái)越重。

　　鄭秉文表示，所謂的“缺口”，是指當(dāng)年的收入和支出的差額，就是指現(xiàn)金流的問(wèn)題。

　　王雍君認(rèn)為，通過(guò)國(guó)有企業(yè)上繳政府紅利來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的資金相對(duì)充裕，所以用國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)的一部分來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口，來(lái)應(yīng)對(duì)老齡化造成的壓力，不失為一種可行的渠道?！傲硗猓瑖?guó)有資本金上繳比例提高后，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)留下來(lái)就減少，好處在于國(guó)有企業(yè)的盲目投資重復(fù)投資可能會(huì)受到一定的抑制，如果將國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳，更多用于社?；鸬拈_(kāi)支，將一定程度上有助于減少這類投資”。王雍君說(shuō)。

　　下一步，為了推進(jìn)上述途徑的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金，相關(guān)部門將致力于建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，并提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，最終實(shí)現(xiàn)2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

　　不過(guò)，上述國(guó)資人士表示，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)要求，將逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，2020年提高到30%，從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，下一步需要認(rèn)真研究企業(yè)分紅與資本收益上繳財(cái)政的相關(guān)問(wèn)題。

　　而且，從地方上探路的情況來(lái)看，上述國(guó)資人士表示，對(duì)于社保基金持股、行權(quán)規(guī)則的制定，及對(duì)企業(yè)公司治理和決策的影響需要進(jìn)一步研究分析。除去劃轉(zhuǎn)之前、劃轉(zhuǎn)過(guò)程中需要考量的問(wèn)題，劃轉(zhuǎn)之后的社?；鸨O(jiān)管問(wèn)題，同樣值得關(guān)注。

　　上述國(guó)資人士表示，未來(lái)的社?；鸬幕A(chǔ)要求是穩(wěn)健運(yùn)行，社?；鸪钟袊?guó)有企業(yè)股權(quán)，如何承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題也需要認(rèn)真研究。

　　王雍君表示，這一點(diǎn)可以通過(guò)預(yù)算的一套程序來(lái)做監(jiān)督，從預(yù)算的準(zhǔn)備階段開(kāi)始，到預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算的評(píng)估與審計(jì)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格把控，監(jiān)管便能取得成效。畢竟，監(jiān)管主要依賴的是預(yù)算程序的有效改革，只要前期編制、人大審查、執(zhí)行操作等都掌控好，預(yù)算便能發(fā)揮重要的監(jiān)管功能。

　　王絳則從央企的角度來(lái)分析，認(rèn)為需要進(jìn)一步理順國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配問(wèn)題，兼顧國(guó)家、企業(yè)和職工個(gè)人三者的關(guān)系，要處理好企業(yè)自身積累與當(dāng)期最大限度地貢獻(xiàn)國(guó)家、服務(wù)于民生的關(guān)系。要促進(jìn)中央企業(yè)的改革發(fā)展，就要進(jìn)一步構(gòu)筑有利于各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)律規(guī)范中央企業(yè)的分配關(guān)系。