張浩/漫畫(huà)

　　8月1日,吉林省原副省長(zhǎng)谷春立涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,接受組織調(diào)查。有媒體報(bào)道,谷春立一度被坊間稱為“谷大扒”,在鞍山主政期間曾主導(dǎo)大范圍的暴力拆遷,給當(dāng)?shù)亓粝露喙P“爛尾賬”。當(dāng)?shù)刂槿送嘎?谷春立從鞍山調(diào)走前,鞍山的財(cái)政極度虧空,幾乎透支了未來(lái)十幾年的財(cái)政收入,以致無(wú)人愿意接手。

　　類似情節(jié)并非孤例。云南原省委副書(shū)記仇和、南京原市委書(shū)記季建業(yè)等在落馬前也都曾被地方百姓稱為“拆遷書(shū)記”。不能說(shuō)這些落馬官員的腐敗一定事關(guān)大范圍的城市拆遷和建設(shè),也不能片面否定城市建設(shè)和動(dòng)遷給國(guó)家發(fā)展和百姓生活帶來(lái)的積極影響,但是,近年來(lái)一些地方大興土木和大量透支財(cái)政支出所造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),各級(jí)人大應(yīng)該如何發(fā)揮自身作用,在法治的框架內(nèi)監(jiān)督地方政府合理、安全舉債,嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?

　　地方債亂象叢生

　　這些年來(lái),我國(guó)地方投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)一直未能得到有效控制和約束。一些地方未經(jīng)科學(xué)考核評(píng)估,就盲目啟動(dòng)投資建設(shè),還有一些地方政府熱衷拆老城建新城,修建大型機(jī)場(chǎng)、高速公路等投入大卻短期無(wú)法獲得回報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目,造成了地方債務(wù)多年來(lái)的大量積累和償還困難。“地方官員都有任期,只要沒(méi)有制度約束,便會(huì)傾向于舉債建設(shè),以便在創(chuàng)造地方經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)后順利升遷,而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多不在他們的考慮范圍內(nèi)?！币晃坏胤截?cái)政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴記者。

　　在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改前,國(guó)家曾明確禁止地方政府發(fā)債,也不允許地方政府赤字,但地方需要大規(guī)模的資金進(jìn)行城市改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而有限的財(cái)政收入和土地出讓所得往往不能滿足地方政府龐大的開(kāi)支需求,加之財(cái)稅、行政管理體制等比較滯后,催生了地方政府舉債亂象。各地出現(xiàn)了各種形式的政府債務(wù),包括借用、貸款、信用托管、融資租賃、集資等,而且這些債務(wù)長(zhǎng)期脫離于預(yù)算監(jiān)督,游離在“賬外運(yùn)行”。

　　2013年6月,國(guó)家審計(jì)署首次公布了全國(guó)政府的債務(wù)數(shù)據(jù),地方負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)10.9萬(wàn)億。這還是審計(jì)署和有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)出的“底數(shù)”而非“實(shí)數(shù)”。從償債年度來(lái)看,地方債的償債高峰將在近兩年到來(lái),很多地方面臨著嚴(yán)重的償債負(fù)擔(dān)。

　　呼吁和探索:加強(qiáng)人大監(jiān)督

　　從2014年開(kāi)始,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始面臨新一輪下行壓力,作為地方債償還資金主要來(lái)源的“土地財(cái)政”日益萎縮,地方政府是否還具備相應(yīng)的償債能力?會(huì)不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?法律能否有效監(jiān)督地方政府合理舉債?這些問(wèn)題都備受各界關(guān)注。

　　“以往地方政府年度預(yù)算形式上平衡,不列赤字,實(shí)際上會(huì)讓大量的政府性債務(wù)在‘體外循環(huán)’。這就會(huì)把原有預(yù)算法的法律體系架空,不能有效發(fā)揮出法律對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督作用。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻說(shuō)。

　　他更為擔(dān)心的是,地方政府不僅債務(wù)量大,而且資金運(yùn)作不規(guī)范,信息不透明?！叭绻\(yùn)行機(jī)制不透明,一旦突發(fā)風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)代價(jià)較大,也會(huì)有損政府公信力,因此把地方債務(wù)引導(dǎo)到陽(yáng)光融資的制度中來(lái)顯得十分必要。外部監(jiān)督也一定要跟上?！?/p>

　　長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)地方人大及其常委會(huì)在地方政府債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有作用甚至處于缺位狀態(tài)。加強(qiáng)地方債務(wù)的法治化管理,一直是近年來(lái)人大代表、政協(xié)委員在兩會(huì)上重點(diǎn)關(guān)注的議題。一些人大代表表示,充分發(fā)揮人大作用,加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督,有利于建立全面有效的地方債務(wù)監(jiān)管體系。讓地方債務(wù)“陽(yáng)光化、透明化”,可以有效遏制地方官員為樹(shù)政績(jī)而大肆舉債的沖動(dòng)。

　　全國(guó)人大代表、北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長(zhǎng)蔡洪濱提出,要將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分,各級(jí)人大及其常委會(huì)在審議當(dāng)年預(yù)決算報(bào)告時(shí),要把資產(chǎn)負(fù)債和償還狀況也一并計(jì)入,或?qū)⑵浼{入財(cái)政體系,納入預(yù)決算監(jiān)督和管理,要依據(jù)信用評(píng)級(jí)體系給出的負(fù)債上限和科學(xué)指引,控制地方政府的舉債沖動(dòng)和行為。

　　這幾年,一些地方人大對(duì)防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有益探索。如,浙江省溫嶺市人大常委會(huì)前幾年已加強(qiáng)了對(duì)政府性債務(wù)的日常監(jiān)督,建立了政府性債務(wù)跟蹤小組,雖然這一監(jiān)督機(jī)構(gòu)并非在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的架構(gòu)之上,但已經(jīng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督發(fā)揮出積極效應(yīng)。廣州市規(guī)定,市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃,應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請(qǐng)市人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。廣州市人大常委會(huì)將審查監(jiān)督情況每月向廣州市委報(bào)告。廣州市還劃出了地方債的兩條“紅線”,一是債務(wù)率不能超過(guò)100%,二是償債率不能超過(guò)20%。

　　預(yù)算法修改后還有哪些事要做?

　　防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),要在預(yù)決算之前就加強(qiáng)監(jiān)督,不僅從程序、技術(shù)上作出規(guī)范,還要從法律監(jiān)督和立法上強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和防范。

　　今年1月1日起實(shí)施的修改后預(yù)算法確認(rèn)了地方政府的有限舉債權(quán),規(guī)定了地方政府債務(wù)必須納入預(yù)算,這也奠定了對(duì)地方政府性債務(wù)依法管理的制度基礎(chǔ)。

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)室主任李命志在接受記者采訪時(shí)表示,修改后預(yù)算法對(duì)于地方債的規(guī)定更加嚴(yán)格,明確地方政府的舉債主體只能是省級(jí)政府,第35條規(guī)定,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉債規(guī)模由國(guó)務(wù)院提出并報(bào)全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn),明確規(guī)定舉債只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。對(duì)地方債“開(kāi)正門、堵偏門、筑圍墻,疏堵結(jié)合”的制度性探索,最終被法律化。

　　按照修改后預(yù)算法,今后地方政府舉債只能由省級(jí)政府來(lái)進(jìn)行,并確定限額。新增債務(wù)管理有了明確的法律規(guī)范,但存量債務(wù)如何處理和加強(qiáng)監(jiān)督,依然是一個(gè)挑戰(zhàn)。

　　今年3月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部下達(dá)了1萬(wàn)億元的地方政府債券置換存量債務(wù)額度,6月又下發(fā)了第二批1萬(wàn)億。這種通過(guò)對(duì)存量債務(wù)置換來(lái)依法解決償債難題的方式,被外國(guó)媒體稱為一項(xiàng)“頗具創(chuàng)造性的方案”。

　　近日,遼寧省在發(fā)行地方債券過(guò)程中出現(xiàn)了中標(biāo)利率上浮較多、部分債權(quán)流標(biāo)的情況,這在過(guò)去是鮮見(jiàn)的,因?yàn)檫^(guò)去債券發(fā)行太容易了。遼寧遇到的新情況受到各界廣泛關(guān)注,也讓發(fā)行人和市場(chǎng)明白,地方債發(fā)行并不是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的。

　　新增債務(wù)管理雖然有了明確的法律規(guī)范,但省級(jí)政府舉債規(guī)模確定批準(zhǔn)后如何具體進(jìn)行管理和監(jiān)督,目前尚沒(méi)有明確的規(guī)定,還需要進(jìn)一步織密制度之網(wǎng)。溫嶺和廣州的經(jīng)驗(yàn)或許可供借鑒。

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員尹中卿建議,預(yù)算法修訂后,還要制定公共債務(wù)法或地方政府債券管理?xiàng)l例,對(duì)預(yù)算法中涉及地方債務(wù)的相關(guān)法律條款作出更詳細(xì)的規(guī)定,把地方債務(wù)涉及的舉債主體、舉債方式、審批程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機(jī)制和預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律監(jiān)督等諸多“模糊地帶”透明化、制度化、法治化,將地方債務(wù)關(guān)進(jìn)法律的籠子,讓法律之繩成為控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“緊箍咒”。

　　蔡洪濱的觀點(diǎn)是,只有市場(chǎng)手段和法律監(jiān)督雙管齊下,才能合理處置地方債危機(jī),讓地方債運(yùn)行在陽(yáng)光透明的軌道中。

　　他表示,“債務(wù)要和預(yù)算一樣成為公開(kāi)常態(tài),將債務(wù)余額和舉債償還計(jì)劃向民眾公開(kāi),接受人大和全社會(huì)的監(jiān)督?！?/p>