昨日，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推動會議召開，就貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出明確要求、作出安排部署。京津冀協(xié)同發(fā)展，將如何“協(xié)同”？如何“發(fā)展”？北京將為此做出哪些努力？三地定位有哪些重要調整？“環(huán)北京區(qū)域”將如何管理？

　　1 首都的功能到底是什么？

　　北京履行了過多職能，使得人口過于稠密、交通嚴重擁堵

　　今年2月，習近平主席指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程。6月，北京市長王安順表示，有序疏解非首都功能，要統(tǒng)籌好疏解總目標與分領域目標……那么，“首都功能”究竟指的是什么？

　　中央民族大學發(fā)展規(guī)劃處處長李曦輝在其一篇文章《說說首都功能》中提到，首都的原始功能主要有三層，即經濟功能、軍事功能和交通功能，其他則是后來衍生出的功能。他認為，作為人口超過兩千萬的特大型城市，北京享受著作為首都的榮耀，同時由于履行了過多的職能，使得人口過于稠密、交通嚴重擁堵、環(huán)境污染問題凸現(xiàn)。

　　北京的首都功能有哪些？北京市社會科學院黨組成員、副院長趙弘說，主要包含三個層次。首先，是首都的核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能；其次，是服務于這四個核心功能、關聯(lián)緊密的行政事業(yè)功能；第三，是服務于前兩個層次、與他需求相適應的城市一般功能。

　　在趙弘看來，北京的非首都功能，即超過首都功能中前兩層領域需求，而在規(guī)模和體量上又超過需求的城市一般功能。舉例而言，比如過多的教育醫(yī)療功能、為區(qū)域服務的物流、呼叫中心等人力資源密集的產業(yè)，以及一些行政辦公功能等。

　　北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明認為，北京的非首都功能，也有三層意思。首先，是首都四大核心功能以外的其他功能；其次，是直接導致北京大城市病的功能，換句話說，有的功能雖然跟四大核心功能有關，但可能導致大城市病，也屬于非首都功能領域。因為疏解北京的非首都功能，最終要解決大城市病；第三，有的雖然屬于首都功能，但是屬于對首都功能起到非支撐性或輔助性的功能，例如中央和國家機關的信息中心或服務中心等。

　　2 北京重點疏解對象有哪些？

　　專家認為包括工業(yè)、物流、教育是疏解對象

　　對于北京重點疏解的對象是如何確定的，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成表示，工業(yè)是主要疏解對象，北京現(xiàn)在的工業(yè)比重占20%，比重不高但總量很大，在四千億左右，相當于一個中型城市?！坝捎诳臻g不大，環(huán)境容量不大，所以北京并不適宜發(fā)展工業(yè)，尤其是一般制造業(yè)?！?/p>

　　他表示，一般制造業(yè)會創(chuàng)造很多就業(yè)崗位，這是北京吸引大量外地人口的原因，因此要將一般制造業(yè)疏解出去；二是任何工業(yè)都會有排放，對北京環(huán)境影響很大；三是工業(yè)占空間大，比如農田農地；四是比較耗水等大量資源，北京的水資源等本身就很短缺，因此把工業(yè)作為首要疏解對象，比如汽車產業(yè)等。

　　第二個是物流產業(yè)。物流主要是倉儲和批發(fā)市場，它們創(chuàng)造很多就業(yè)崗位，同時對交通、道路占用比較頻繁，“比如火車貨運，從全國各地運來，再用貨車運到全國各地，完全可以轉移到其他城市?！?/p>

　　第三是教育和醫(yī)療、培訓等社會公共服務業(yè)，減少人口壓力，帶動其他城市發(fā)展，通過產業(yè)轉移擴大其他城市的市場需求，“比如本科教育，并不一定要在北京?！?/p>

　　3 城六區(qū)人口目標如何控制？

　　到2020年，城六區(qū)人口將在2014年基礎上下降15%

　　據北京大學中國區(qū)域經濟研究中心主任、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠對新京報記者介紹，到2020年，城六區(qū)人口將在2014年基礎上下降15%。這意味著，2020年城六區(qū)的常住人口將減少191萬，達到1084.9萬。

　　根據北京市統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年北京市人口發(fā)展變化情況及特點》，2014年末，北京城市功能拓展區(qū)常住人口最多，達到1055萬人，占49%；首都功能核心區(qū)常住人口相對較少，為221.3萬人，占10.3%。綜合上述數據可知，2014年年末的城六區(qū)常住人口達到了1276.3萬人，占北京市的59.3%。

　　如2020年城六區(qū)人口在2014年的基礎上下降15%，即意味著2020年城六區(qū)的常住人口將控制在1084.855萬，相比2014年底減少191.445萬人。

　　目前，北京市常住人口位居前3位的是朝陽區(qū)、海淀區(qū)和豐臺區(qū)，3區(qū)人口占全市總量的46%。因而在城六區(qū)的人口疏解中，三區(qū)面臨的壓力也最大。在今年北京市兩會上，三區(qū)已經把“人口調控”詳盡地寫入政府報告之中。其中，“群租房”治理成為了它們今年共同的治理對象。

　　如豐臺區(qū)提出控制人員密集型產業(yè)發(fā)展和住宅項目開發(fā)規(guī)模，淘汰低端產業(yè)，有效帶動人口疏解。依法加大對群租房、地下空間的治理力度。建立人口動態(tài)監(jiān)測機制，落實屬地調控責任，常住人口增速控制在1.3%以內，逐步降低流動人口總量。

　　海淀區(qū)在政府報告中“亮出底線”，稱北京市給海淀區(qū)下達了“2015年末常住人口規(guī)?？刂圃?71.3萬人，比2013年底常住人口增長不超過13.7萬人”的任務目標。其表示，將運用“以業(yè)控人、以房管人、以證管人、資源納人”等管理手段，加強人口規(guī)模調控。此外，將加強對老舊小區(qū)、農村住宅、回遷安置房等各類房屋的出租規(guī)范化管理，建立群租房日常治理長效機制，著力防止反彈。

　　朝陽區(qū)今年計劃拆除出租大院96家，清退46家市場。目前，西直河石材市場已拆除85%，有半數商戶簽約到香河。

　　4 “環(huán)北京區(qū)域”將如何管理？

　　京津冀十三五規(guī)劃或將統(tǒng)一管理環(huán)北京區(qū)域

　　此前，北京的城市發(fā)展被指為單中心城市結構以及呈現(xiàn)“攤大餅”擴張模式。那么，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要將對北京的城市規(guī)劃起到何種影響？

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成對新京報記者表示，北京之前的規(guī)劃客觀存在一些問題。北京最開始除了政治、文化中心，還要建成經濟中心，于是規(guī)劃了CBD、工業(yè)基地等，吸引銀行、企業(yè)總部過來。很早北京就開始進行疏解，比如從上世紀80年代開始采取“退二進三”，即將發(fā)展第二產業(yè)轉為發(fā)展第三產業(yè)，但是在實行時方向卻出現(xiàn)偏差，變成了“退出二環(huán)轉到三環(huán)”，形成了蔓延態(tài)勢。到上世紀90年代，開始建設“十二個新城”，即北京的十二個縣城(改區(qū)之前)，但也事與愿違，新城并沒有發(fā)展起來，原因在于基礎設施不完善、交通不便捷，產業(yè)、人口沒有被吸引過去。

　　他稱，于是到2004年，專家在給北京做空間布局研究時提出終止北京“攤大餅”的情況，建議主城區(qū)終止向外蔓延，同時著重建設兩個新城，被政府采納，重點發(fā)展通州和順義。但由于北京城區(qū)未終止“攤大餅”的過程，繼續(xù)往外拓展，導致餅越來越厚。

　　肖金成表示，現(xiàn)在要改變這個形勢，首先要將產業(yè)向其他城市轉移，疏解功能，因為原來北京的十二新城已經成為“大餅”的一部分。同時，通州今后的發(fā)展要科學規(guī)劃，與京津冀一體化規(guī)劃，不再集中功能，控制規(guī)模。

　　北京大學中國區(qū)域經濟研究中心主任、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠表示，新中國成立以后，北京的規(guī)劃其實沒有“攤大餅”，是在執(zhí)行的過程中慢慢變成了“攤大餅”，“從綱要來看，這不是一個‘攤大餅’的思維，比如要求城六區(qū)的人口下降，比如向周邊疏解。但是，今后要根據綱要繼續(xù)做好北京的空間規(guī)劃和北京城市規(guī)劃的修編。”

　　中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍對新京報記者透露，京津冀三地的十三五規(guī)劃或將對環(huán)北京區(qū)域有統(tǒng)一的管理。這個區(qū)域的規(guī)劃不是單個城市的規(guī)劃，必須有一個更高層級的委員會進行審批把關，“以前的開發(fā)和發(fā)展是以量取勝，將來是有針對性有品質的開發(fā)，改善環(huán)境是第一位的、疏解功能優(yōu)化結構是第二位的、開發(fā)是第三位的?！?/p>

　　5 三地定位有哪些重要調整？

　　突出“創(chuàng)新”；再次強化北京政治中心地位

　　規(guī)劃綱要明確，三省市定位分別為，北京市“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省“全國現(xiàn)代商貿物流重要基地、產業(yè)轉型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

　　對此，北京大學中國區(qū)域經濟研究中心主任、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠對新京報記者介紹，在這次京津冀定位中，有非常大的創(chuàng)新，突出強調了“創(chuàng)新”的重要性。如第一次把科技創(chuàng)新中心作為北京的城市發(fā)展的戰(zhàn)略地位，第一次把先進制造業(yè)的研發(fā)基地作為天津的戰(zhàn)略定位，第一次明確提出來河北是科技成果孵化轉化基地。對于三地，都十分突出“創(chuàng)新”的功能地位。這就適應支撐了建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略需要。

　　楊開忠強調，這一次很明確京津冀要打造“現(xiàn)代化新型的首都圈”，實際上把北京作為我國政治中心的地位再次強化了。這就回答了之前的“遷都”傳言。

　　對此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成表示，北京“四個中心”定位是對首都功能的表述，北京作為首都，突出首都核心功能，由于北京人口規(guī)模大增長快是之前功能過多引起的，這次綱要也是根據這點重新進行定位。

　　此外，天津的定位有所變化，以前國務院批準天津城市規(guī)劃的是“北方經濟中心、國際航運中心、國家物流中心和先進制造業(yè)基地”，是“三中心一基地”，現(xiàn)在一個重要的改變是不再講“中心”，變?yōu)椤叭齾^(qū)一基地”?！皩⒅行淖?yōu)閰^(qū)不是比以前地位低，某種程度上比過去是高了，現(xiàn)在的‘區(qū)’更能體現(xiàn)與其他地區(qū)的關系。”

　　他認為，河北是一個很大的區(qū)域范圍，對如此大的區(qū)域定位比較難?！熬V要對河北的定位考慮到當地目前的實際情況，雖然比較抽象但是很準確。綱要強調了京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，說明發(fā)展的同時也要保護生態(tài)?！?/p>

　　6 核心功能區(qū)如何劃分？

　　保定廊坊納入中部核心功能區(qū)；與北京聯(lián)系緊密

　　規(guī)劃綱要明確了以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為骨架，推動有序疏解北京非首都功能，構建以重要城市為支點，以戰(zhàn)略性功能區(qū)平臺為載體，以交通干線、生態(tài)廊道為紐帶的網絡型空間格局。

　　據《經濟參考報》、《燕趙都市報》等媒體報道，北京、天津與河北保定、廊坊共同構成中部核心功能區(qū)。

　　楊開忠表示，保定、廊坊納入中部核心功能區(qū)，這主要是與北京聯(lián)系的緊密程度來劃分的。

　　“廊坊、保定與京津的關系無論是從地理距離、經濟功能上甚至社會人口的聯(lián)系都很密切。此外，考慮到這些地區(qū)可能是未來北京生活功能、流通型服務功能等功能的承接地?！睏铋_忠說。

　　中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍則認為，廊坊是京津之間的大城市，也是京津關節(jié)部位。京津和廊坊構成了一個城市走廊。

　　“保定被納入中部核心功能區(qū)，也與其他三個城市形成了三角架構，平衡了河北的發(fā)展?！睏畋＼娬f。

　　7 如何確保目標如期實現(xiàn)？

　　首先北京要從產業(yè)轉移、功能疏解做起

　　京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室負責人表示，目前京津冀協(xié)同發(fā)展工作已經有了好的開頭，已進入抓緊貫徹落實《規(guī)劃綱要》的階段。

　　北京大學中國區(qū)域經濟研究中心主任、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠表示，突破口首先是非首都功能的轉移，此外是互聯(lián)互通比如交通一體化，必須加快建設軌道上的“京津冀”。

　　肖金成認為，首先北京要從產業(yè)轉移、功能疏解做起；其次交通要互聯(lián)互通，超前規(guī)劃建設，以減小產業(yè)轉移壓力；三是要發(fā)展公共服務一體化，縮小城市間差異；最后是遵循市場化原則，循序漸進，有序轉移。

　　昨日，在新京報主辦的“國家戰(zhàn)略下的京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展論壇”上，國務院參事室特約研究員、國家統(tǒng)計局原總經濟師姚景源表示，要讓京津冀三地所有的生產要素、經濟要素和人、資本、技術能夠無任何障礙地充分流動，迸發(fā)出活力。這一點是協(xié)同發(fā)展最根本性的問題。

　　楊保軍對新京報記者表示，各個地方要首先樹立大局意識，必須要攜手共同謀劃未來。而三個地方依舊有站在自己的角度思考問題，然后容易看到別人給自己帶來的不利影響，沒有看到自己給別人帶來的不利。協(xié)同發(fā)展不是簡單的協(xié)調，今后就要研究這個地區(qū)未來的產業(yè)發(fā)展、公共服務設施的建設，人口的分布，怎樣才是更加理智、理性，更加持續(xù)的。

　　楊保軍認為，企業(yè)有自己選擇的權利，政府可通過政策間接來引導?！叭缈梢栽诓煌膮^(qū)域采取不同的稅收政策。國外也有這種先例，比如中心城區(qū)太擁擠，就提高中心城區(qū)的稅收?！?/p>

　　楊保軍透露，目前圍繞京津冀發(fā)展綱要的目標，國家層面已經在細化任務，在拉任務清單，有非常詳細的目標任務書計劃清單，比如哪些學校和機構，也有具體的落實部門。