并軌之后 養(yǎng)老金改革才開始

　　1月19日，人力資源和社會保障部正式公布了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革計劃。這一改革標志著中國的社會保障改革走出了最關(guān)鍵一步，建立了基本的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。但伴隨著這一改革的推動，好多問題也一并到來。人口老齡化下，統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度是否還能支持？沒有了退休制度之后，機關(guān)事業(yè)單位人員的工資怎么重訂，養(yǎng)老金又怎么發(fā)放？年金制度未來需要扮演怎么樣的角色，是否可能通過市場操作來實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值升值？南都就此問題，專訪了中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈教授。

　　養(yǎng)老并軌標志著退休制度的終結(jié)

　　南方都市報(下簡稱南都)：這次養(yǎng)老金并軌改革，可以說震動比較大，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險合并，有什么樣的意義？

　　褚福靈：改革的方向就是今后各類勞動者，不論是機關(guān)事業(yè)單位工作人員，還是企業(yè)職工都納入統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，由以前的退休制度變成社會保險制度。通過這一改革就解決了負擔不均衡問題，比如單位老年人多，1000個職工500個退休就會不堪重負。所以我們改革退休制度為養(yǎng)老保險制度一個主要目標就是共擔風險，通過社會互助共濟，確保各類勞動者，包括機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇得以可持續(xù)發(fā)放，實現(xiàn)充分的養(yǎng)老保障。

　　南都：這一合并有什么樣具體的養(yǎng)老金制度安排的變化嗎？

　　褚福靈：改革首先是得到制度的統(tǒng)一。以前是基于兩個制度，一個是退休制度，在職期間不交費，但是退休之后負擔是很重的，因為單位要一直為該退休人員發(fā)放養(yǎng)老金。并且是按工作年限和工資的一定比例發(fā)放，各地標準有所不同。改革之后的養(yǎng)老制度都是一樣的，大家都要繳費。繳費高拿得高，時間長拿得高。分為統(tǒng)籌養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金、調(diào)整待遇養(yǎng)老金，從此出發(fā)各類勞動者都實行的一個標準，這是改革的最主要的目標，也可以說我們改革要達到的公平就是標準公平和制度公平。差別是肯定存在的，是必然的，不可能無差異。保險是與權(quán)利義務(wù)相關(guān)的，交得多肯定拿得多，交得少拿得少，至于未來是不是有差別肯定是有的，但是要保證差別是在一個合理區(qū)間。這就看繳費，具體情況大家不一樣。個人積累的賬戶額度也不一樣，但是這個差別也要保持在合理區(qū)間當中的。因為繳費是有限制的，繳費不能太高，最高不超過當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的3倍，最低不低于當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的60%。因此，發(fā)放的待遇差距也是存在的，多繳多得，長繳多得。但養(yǎng)老金待遇的差距是縮小的，比如最高的繳費工資為當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的3倍，最低為當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的0 .6倍，最高繳費工資為最低繳費工資的5倍，但根據(jù)測算，養(yǎng)老金待遇的差距大致2-3倍的樣子。

　　南都：就目前而言，養(yǎng)老金已經(jīng)承受了比較大的壓力了，這次并軌改革，機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老并軌后，整個養(yǎng)老金經(jīng)費怎么安排？

　　褚福靈：對于經(jīng)費問題應(yīng)當這樣理解。在退休制度的情況下，退休人員的退休金發(fā)放由單位保障，單位肯定有一大筆經(jīng)費，比如一個單位300個退休人員，都要發(fā)錢，肯定是有經(jīng)費來源的。下一步參加社會養(yǎng)老保險制度之后，單位這一批退休人員養(yǎng)老金就不需要單位來支付，單位只需要根據(jù)工資總額支付在職職工的社會養(yǎng)老保險費，該單位退休人員的養(yǎng)老金由社會養(yǎng)老保險基金支付。在這種情況下，單位支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不再向單位的退休職工直接發(fā)放養(yǎng)老金，而由社會養(yǎng)老保險基金發(fā)放，就是依法繳納社會養(yǎng)老保險費。如果這個單位老齡化不嚴重，那么經(jīng)費支出“打個平手”，以前的經(jīng)費支出與改革后的經(jīng)費支出可能相差無幾。如果這個單位比較年輕化，退休的人不多，同以前相比經(jīng)費支出要多一些，我估計在經(jīng)費安排上需要一些準備和調(diào)整。如果這個單位老齡化嚴重，發(fā)放的養(yǎng)老金挺多，但是在職員工較少，可能會減輕一定經(jīng)費支出負擔。總體來看，基本養(yǎng)老保險制度改革就是解決互助共濟與共擔風險的問題，這也是改革的目標所在。進一步講，改革的目標就是通過互助共濟和共擔風險，確保養(yǎng)老金可持續(xù)；不再是由一個單位去保障，而是由群體去保障。從這個角度來理解，也可能在基金方面有一定的不均衡，這就需要省級統(tǒng)籌加以解決，在全省這個大盤子來調(diào)節(jié)基金收支，實現(xiàn)省內(nèi)養(yǎng)老金制度的調(diào)劑余缺。如果省內(nèi)出現(xiàn)不平衡，應(yīng)當通過轉(zhuǎn)移支付確保資金到位。不過也只是把資金結(jié)構(gòu)做一個調(diào)整。資金總量有些單位可能會增，有些可能會減，總體來看財政也好，各個單位也好可能有一定壓力，可以通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來解決。

　　個人賬戶需要被保護

　　南都：根據(jù)目前官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，現(xiàn)在事業(yè)單位的撫養(yǎng)比基本是2比1，隨著人口老齡化加劇，單靠機關(guān)事業(yè)單位人員自己交錢，是否能支持養(yǎng)老金繼續(xù)？

　　褚福靈：確確實實機關(guān)事業(yè)的老齡化要比企業(yè)職工嚴重些。目前企業(yè)單位是3個多人繳費，一個人領(lǐng)取，如果按照社保部給出的數(shù)據(jù)，機關(guān)事業(yè)單位一般都是兩個多人在繳費，一個多人在領(lǐng)取，肯定會有資金供給壓力。我想這需要通過一些特定渠道解決這個基金壓力問題。第一個方面，確確實實做出預(yù)算，因為畢竟機關(guān)事業(yè)單位相當一部分是通過預(yù)算來解決的。第二個方面，有些單位是差額撥款的，業(yè)務(wù)費這個方面也要做出預(yù)算。第三個方面，要建立調(diào)劑機制，省級調(diào)劑，省級如果真的有缺口，估計還要通過全國調(diào)劑，來確保基金供給。雖然存在老齡化的趨勢，但是通過共擔風險、互助共濟、加強預(yù)算，當然還有采取其他的防范措施，比如建立儲備基金這樣的辦法籌措相關(guān)的資金來源，這些問題都可以通過改革逐步找到對策。

　　南都：企業(yè)養(yǎng)老金制度長期已經(jīng)存在著“個人賬戶空賬”的問題，以前也出現(xiàn)統(tǒng)籌基金占用個人賬戶的問題，并軌后這種問題會不會更嚴重？

　　褚福靈：繳費的規(guī)模就按現(xiàn)有的辦法辦，規(guī)定是很清楚的?；攫B(yǎng)老保險單位按20%來交，個人是按8%來交。按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，個人繳費是個人權(quán)益，個人繳費形成個人賬戶，個人賬戶這筆錢是用來發(fā)放這個賬戶養(yǎng)老金，統(tǒng)籌這塊是用來發(fā)放統(tǒng)籌養(yǎng)老金。這里還有非常重要的原則性問題，或者說未來改革導(dǎo)向問題，既然要改革，資金就要到位，不要再占用個人賬戶資金了，統(tǒng)籌基金占用個人賬戶資金之后再去補是低效率的。一開始就要搞明白，個人賬戶發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金，統(tǒng)籌基金發(fā)放統(tǒng)籌養(yǎng)老金，兩者分清，不要混在一起。我感覺這個問題要堅持既定的政策，不能動搖，借鑒企業(yè)賬戶管理的教訓(xùn)，挪用之后出現(xiàn)空賬等一系列問題。從理論上講，個人賬戶不存在做實問題，因為一開始就是實的。各個統(tǒng)籌基金的缺口應(yīng)當由相關(guān)的責任方來補償，補償是相關(guān)主體的責任。有關(guān)責任主體要加強預(yù)算，確保資金落實到位。

　　南都：總量算起來，現(xiàn)職和退休的機關(guān)事業(yè)單位工作人員總量不過五千萬，比較起來數(shù)字并不太大，為什么以前一直沒有并軌，現(xiàn)在才正式開始？

　　褚福靈：主要是認識問題和理解問題，當然有歷史原因。我們相當長時期都實行退休制度，為什么當年企業(yè)先行一步，就是由于企業(yè)進行自主經(jīng)營，自負盈虧。有些企業(yè)倒閉了不得不社會統(tǒng)籌，所以更加緊迫，企業(yè)就先實行改革。事業(yè)單位也在改，有3700多萬人，其實有2000多萬都在繳費。但是沒有徹底改革，統(tǒng)籌層次比較低，不是省級統(tǒng)籌，僅是縣級、市級統(tǒng)籌，問題都很大。所以我們并不是沒有改，而是改得比較慢，為什么改革比較慢，就是因為我們沒有統(tǒng)一的部署，沒有統(tǒng)一的規(guī)則，各地自我探索，自行其是，進展也比較緩慢，效果也不太好。實際上從1992年就開始探索，可以說探索了20多年。通過這些年的改革，最后總結(jié)經(jīng)驗，逐步達成共識，認為要進行統(tǒng)籌改革，就是馬凱副總理講的：一個統(tǒng)一、五個同步。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進，這樣才能解決各個方面的矛盾，才能夠比較順利的推進改革。我想這是一個認識的過程，同時也是逐步總結(jié)經(jīng)驗才得出的方案。

　　建立年金制形成多層次保障體系

　　南都：這次改革，專門提出了建立職業(yè)年金制度，作為基本養(yǎng)老保險的補充，這一制度有什么樣的意義？

　　褚福靈：建立職業(yè)年金制度的意義還是比較大的，改革的目標就是建立多重保障體系，多重就是基本養(yǎng)老金加補充養(yǎng)老金，類似企業(yè)職工養(yǎng)老金改革。我們已經(jīng)建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，同時2004年就出臺了企業(yè)年金實行辦法，所以目前的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老架構(gòu)和企業(yè)職工是相同的。從企業(yè)年金的繳費水平來看，企業(yè)職工個人交本人繳費工資的十二分之一，單位和個人繳費總和不超過繳費工資的六分之一，企業(yè)年金的最大繳費比例是16%，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的繳費比例是12%，所以這個水平應(yīng)該是處于中間檔次。為什么要建立多層次的保障體系，在于基本保障是政府主導(dǎo)，要體現(xiàn)公平。補充養(yǎng)老主要是由市場主導(dǎo)，體現(xiàn)效率，所以補充保險和基本保險是并重的，互補的。目的之一就是形成多層次的保障體系，實現(xiàn)公平和效率并重，政府與市場的分責。同時使待遇得到平衡過渡，使得待遇得到有效銜接。由此減少改革阻力，更好的推進改革。

　　南都：那么不同的機關(guān)事業(yè)單位，是否就會有不同的職業(yè)年金，那么是否又會造成同一系統(tǒng)，不同單位之間的不公平？

　　褚福靈：這就涉及資金問題。第一個層面確實職業(yè)年金要交一部分錢，前面講到權(quán)利和義務(wù)相關(guān)。尤其是補充保險，先交費才能享受到待遇，從此出發(fā)涉及到籌資的渠道，經(jīng)費來源問題，所以存在執(zhí)行和落實問題。怎么落實執(zhí)行還要看具體的辦法和細則，下一步會有一些辦法。但籌資問題是面臨的現(xiàn)實問題。職業(yè)年金主要是體現(xiàn)效率，如果人人都希望有，那么資金從何處來？這存在一個比較現(xiàn)實的問題，我們要采取配套措施，通過經(jīng)費預(yù)算，或者通過各方面資金籌措來解決。第二個方面是比較問題，應(yīng)該在一個起跑線上比較，基本和基本比，補充和補充比，基本養(yǎng)老金是統(tǒng)一的制度，當然繳納年份是有差距的，補充基金也是如此。補充不是全覆蓋，日本、美國都是建立補充保障制度，但也只是一部分，交得起的就交。所以我們比較的就應(yīng)該分開比較?；攫B(yǎng)老金主要體現(xiàn)公平，補充一定意義上體現(xiàn)貢獻和效率。

　　南都：養(yǎng)老基金保值增值一直是個大問題，特別是各類年金，是否也準備通過市場投資來實現(xiàn)養(yǎng)老？

　　褚福靈：未來進行投資的話，補充保險基金也應(yīng)該堅持穩(wěn)健投資的原則。養(yǎng)老基金不同于一般的投資基金或者投機基金，社?；鸬耐顿Y必須是穩(wěn)健的，包括補充保險金也是這個要求。養(yǎng)老金要是投資風險很大產(chǎn)品，可能要冒“泥牛入?！敝U。光投一個公司的股票，一旦股票下跌，資產(chǎn)縮水，財富就蒸發(fā)了，養(yǎng)老金就沒了。所以我們一定要穩(wěn)健投資，安全投資，建立穩(wěn)健的投資組合。雖然各種年金是補充保險，但因為保險關(guān)系每一個勞動者的養(yǎng)老權(quán)益，所以我不以為一旦基金入市，托市就可以變身風險資產(chǎn)了。正好相反，我們應(yīng)該有個安全組合包，這個包應(yīng)該是安全穩(wěn)健的組合。

　　南都：那么具體而言，伴隨著金融和財政體系的改革，我們養(yǎng)老金現(xiàn)在有沒有入市保值增值的方式呢？

　　褚福靈：我覺得這個要分開看。首先，基本養(yǎng)老基金層面，有的人說入市、托市，這是不可以接受的。在現(xiàn)在的條件下，基本養(yǎng)老保險這塊錢要從兩方面保證。第一個層面是完善現(xiàn)有的“存銀行、買國債”的制度，要完善投資辦法，明確投資主體與責任，如果虧損了，貶值了，誰負責？我們的保障制度不完善，誰來投，怎么投，都莫衷一是，所以要把制度保證先落實到位。入市托市是超前的，和我們的現(xiàn)狀脫節(jié)?，F(xiàn)在如果真關(guān)心社?；鸬脑鲋岛捅Ｖ?，就把現(xiàn)有政策用好，存銀行還是買國債，利弊問題要講清楚。這些問題要有制度保證，要有相應(yīng)的機構(gòu)負責，還要有追究責任的機制，進行投資績效評價。第二，我們可以找一些穩(wěn)健的，適當?shù)氖侄危貙捯恍┩顿Y渠道。尤其是個人賬戶資金，可以適當?shù)耐貙捯恍┣?。目前階段，資本市場還不完善，風險極大，我認為仿照美國特種國債有一定的可行性。國債一向都是緊俏產(chǎn)品，現(xiàn)在一般賬戶買國債是買不到的。可以考慮一套措施，由中央政府或者國家設(shè)一個機構(gòu)，設(shè)立特種國債面向社會保險基金定向發(fā)行，一攬子解決各類社?；鸨Ｖ翟鲋档膯栴}。其他的補充保險則應(yīng)該面向市場化，這個可以搞一個投資包。當然我們現(xiàn)在也在逐步完善補充保險的投資組合，但是我認為應(yīng)該有個安全機制，目前補充保險的安全機制是不到位的。比如美國是401k計劃，首先也保障投資安全，一旦虧了怎么辦，怎么處理風險。美國分得很細，而我們的分得很粗。這個問題要進一步完善，目標是要養(yǎng)老金增值，但是要適合養(yǎng)老金的特點，包括基本養(yǎng)老金，補充養(yǎng)老金都這樣。社?；鹗菂拹猴L險的，或者經(jīng)不起過大波動的。

　　南都評論記者 李靖云