1月15日，全國國土資源大會在北京召開，國土資源部部署2015年工作重點。其中農(nóng)村土地制度改革為2015年國土部需要慎重穩(wěn)妥推進的重點任務(wù)，由國土部安排的宅基地改革將與征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度一齊進入試點階段。

　　宅基地使用權(quán)是否可以退出？如何退、退給誰、退出后又該如何利用？成為此次試點封閉探索期內(nèi)必須要回答的問題?！霸谑袌鼋?jīng)濟條件下，我們是把自己徹底封閉起來，還是走向開放，最敏感的話題就是關(guān)于退出權(quán)的問題。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊曾在2014北京城郊經(jīng)濟年會上這樣說。

　　一位接近國家發(fā)改委人士對經(jīng)濟觀察報透露，未來可能采取收稅的方式增加閑置宅基地的持有成本，以解決農(nóng)戶宅基地利用粗放等問題。不過，該人士強調(diào)，這一思路在內(nèi)部尚未取得統(tǒng)一意見。

　　閑置宅基地或征稅

　　“所有財產(chǎn)都應(yīng)該收稅，農(nóng)民宅基地是財產(chǎn)的話，收稅是可以的，這也是其他國家的普遍做法，但像中國這樣做的比較少，開征的話困難比較大?！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰長期從事農(nóng)村調(diào)查，他認為，此前的試點是要完善過去的土地管理制度，這次試點包括宅基地退出，征地制度改革，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同價同權(quán)，都有改變現(xiàn)行土地制度的大背景，現(xiàn)在的改革比此前的完善力度要大，“我覺得還沒有到這樣的程度”。

　　據(jù)了解，為了提高宅基地使用效率，部分地區(qū)對宅基地有償使用制度早已有了探索經(jīng)驗。1990年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知中提出，進行農(nóng)村宅基地有償使用試點，以規(guī)定用地標準為界線，進行差別性收費。不過，三年后，這一試點被叫停。1993年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》，取消農(nóng)村宅基地有償使用費。原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源告訴經(jīng)濟觀察報，“過去實行過一陣子，超標的宅基地可以收費，后來被農(nóng)業(yè)部叫停了，避免增加農(nóng)民負擔，是有實踐經(jīng)驗可行，收稅可以的。但是稅怎么定，免稅的范圍怎么定，如何收的問題?！?/p>

　　以稅節(jié)地的思路已經(jīng)初現(xiàn)端倪。日前，國土資源部部長姜大明在提及改革完善農(nóng)村宅基地制度的主要任務(wù)時談到，“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用”。在1月15日召開的2015年全國國土資源工作大會上，針對土地節(jié)約集約利用工作，國土資源部部長姜大明提到：要抓緊研究制定有效管用的閑置低效用地盤活利用政策，總結(jié)推廣好一些地方以地控稅、以稅節(jié)地的經(jīng)驗。

　　根據(jù)國土部土地節(jié)約集約利用的工作要求，推動農(nóng)村人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，促進集約布局和節(jié)約用地。

　　截至2013年底的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積約為4200萬畝，宅基地總面積約為1.7億畝，而全國每年近千萬進城農(nóng)民的身后，空出的大片閑置宅基地成為農(nóng)村土地制度改革主攻對象。

　　然而，通過土地整理，閑置宅基地退出后如何處置又成了一項考驗智慧的問題?！罢乜梢栽趦?nèi)部流轉(zhuǎn)，是村民小組之間，還是行政村內(nèi)部互相流轉(zhuǎn)，并沒有給出明確的內(nèi)部范圍，但是這個范圍肯定不能很大，而且城鄉(xiāng)之間不能流轉(zhuǎn)。”中國人民大學公共管理學院教授張占錄長期擔任國土資源部國家重點投資項目評審專家，他更贊成通過增減掛鉤的方式給予農(nóng)民足夠補償，實現(xiàn)自愿有償退出。

　　“中國還沒有到為了糧食安全、非要把宅基地騰出來種糧食的地步，冒著農(nóng)民進城失敗無路可退的風險去進行宅基地的改革，是不劃算的。而指標控制應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢，政策調(diào)控力度，來決定指標給多還是少，而不應(yīng)該鼓勵地方為了換取城市建設(shè)用地指標，讓農(nóng)民騰出宅基地?！辟R雪峰說，“我們在談閑置宅基地退出的時候，究竟是要農(nóng)民的宅基地，還是要農(nóng)村里的建設(shè)用地指標？”

　　宅基地退出后的處置爭議

　　根據(jù)此前農(nóng)村土改試點中的實踐情況，宅基地退出后有兩種處置方式，其一為復(fù)墾成耕地，同時增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，將為現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤)政策，其二則通過土地整理，將退出宅基地整理為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

　　增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益是改革共識，如果通過用地指標增減掛鉤的方式，把農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地，村集體也許能拿到一些好處，但過幾年再回頭看，可能是做了一個賠本的買賣?！霸诔擎?zhèn)化過程中可以給集體留點地，讓集體搞一些不動產(chǎn)物業(yè)，這現(xiàn)在看來是發(fā)展集體經(jīng)濟最靠譜的方式。”韓俊在2014北京城郊經(jīng)濟年會上說。

　　但將退出宅基地整理為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的方案也未能得到一致認可。中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻認為 ，在東部發(fā)達地區(qū)以及大城市邊緣利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟是可行的，但在中西部很多傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)并不具備這樣的條件。

　　對肩負管理土地資源重任的國土資源部來說，農(nóng)村土地制度改革一直是個令人進退維谷的難題。2015年1月10日，由國土部操刀的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》通過兩家中央媒體對外釋放啟動信號，這份籌備多年，被外界反復(fù)猜測的改革試點意見仍未對外公布，而是以機密文件的形式對試點地區(qū)進行封閉式探索，但絲毫不影響它是農(nóng)村土地制度改革以來最重要的實驗之一——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　而農(nóng)村土地制度改革的爭議從來難以達成共識，所有人都清楚，這項改革對中國城鎮(zhèn)化進程，甚至社會穩(wěn)定會產(chǎn)生深遠影響。國土資源部曾向政界、學界廣納諫言，并在提交給深改組的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》背后附上一沓專家意見，這份文件中的操作方案比起農(nóng)村土地制度改革這個耳熟能詳?shù)拿謥碇v，分量要重得多。

　　國土部部長姜大明在1月15日召開的全國國土資源工作大會上強調(diào)，要在確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、群眾權(quán)益不受損的前提下進一步拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。

　　根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，中國嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，農(nóng)村宅基地可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓和退出。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，解決了宅基地退出給村集體時的資金缺口問題，但這一指標控制的方式也引來爭議?！霸鰷p掛鉤的方式是讓開發(fā)商付錢改造農(nóng)村，這方式的前提是必須用指標控制的辦法才有用，但按照三中全會決定的規(guī)定，市場要起決定性作用，就應(yīng)該廢除指標控制的方式”，鄭振源說。

　　按照農(nóng)村土地三項制度改革的試點安排，必須封閉運行、風險可控，發(fā)現(xiàn)問題、及時糾偏，直至2017年年底試點工作完成。

　　姜大明針對這次試點工作提出必須把握好四點：一要堅持底線思維。牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。二要堅持試點先行。試點既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，又要鼓勵試點地區(qū)結(jié)合實際大膽探索，積累經(jīng)驗。同時，必須封閉運行、風險可控，發(fā)現(xiàn)問題、及時糾偏。三要重點明確、各有側(cè)重。四要堅持依法試點。試點地區(qū)要按程序取得全國人大常委會的法律授權(quán)，做到于法有據(jù)。沒有獲得法律授權(quán)的地區(qū)，不要盲目攀比、擅自行動。