■修明渠 ■堵暗道 ■強(qiáng)約束

　　發(fā)債將成地方政府唯一借錢方式(市場觀察)

　　長期令人困擾的中國地方政府性債務(wù)管理問題現(xiàn)在有了最新解決辦法。國務(wù)院近期下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱意見)，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時，明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式，并堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

　　地方政府可依法適度舉債

　　由于多年來對地方政府性債務(wù)難以形成一個有序、有效、可預(yù)期的管控格局，地方債務(wù)問題日益嚴(yán)重。據(jù)國家審計署去年公布的數(shù)據(jù)，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期。

　　為從根本上解決地方債難題，國務(wù)院最近發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，其中明確表示，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。對此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。

　　“地方政府存在適度舉債的客觀需要”，國家發(fā)改委投資研究所“地方政府債務(wù)融資可持續(xù)性研究”課題組負(fù)責(zé)人林勇明在接受本報記者采訪時表示，地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要是由地方政府承擔(dān)的，這些投資的資金不能只靠地方政府當(dāng)期有限的財政收入，而是需要地方適度舉債，用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共建設(shè)，以這些項目所產(chǎn)生的長期收益作為將來逐步還款的資金來源。只要舉債的錢是用于必要的公共投資，且規(guī)模適度、期限合理，就能實現(xiàn)地方財政長期動態(tài)的平衡。

　　地方政府發(fā)債利大于弊

　　之前，中央不允許地方政府自主發(fā)債，為填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會運行中在教育、文化、醫(yī)療、供水、供氣、綠化和環(huán)保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通過各種辦法籌措資金，造成政府債務(wù)隱性化等更大風(fēng)險。

　　“以‘走旁門’的方式舉債，就會形成一個不透明、不規(guī)范的地方債市場，以此模式來進(jìn)行地方政府債務(wù)融資，除了看得見的成本與風(fēng)險，還有看不見的成本與風(fēng)險——就是損害了全社會的市場與信用基礎(chǔ)。地方政府進(jìn)入的是一塊不規(guī)范的市場，難以成為合格的市場參與者，這也會拖延政府治理結(jié)構(gòu)改革、政治文明建設(shè)的進(jìn)度?！绷钟旅髦赋?。

　　修明渠、堵暗道，《意見》明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式?！兑庖姟芬?，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

　　允許地方政府自主發(fā)債有諸多好處。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員魏加寧認(rèn)為，有助于地方政府債務(wù)“暗翻明”，利于中央政府對地方政府債務(wù)的風(fēng)險控制；有利于為地方政府打開正規(guī)的融資渠道；有助于加強(qiáng)地方人大對地方政府舉債行為的監(jiān)督；有利于增強(qiáng)商業(yè)銀行資產(chǎn)的流動性和選擇性；有利于中介組織、新聞媒體和人民群眾對地方政府舉債行為的監(jiān)督等。更重要的一點是，地方政府發(fā)債可以成為財稅體制改革的突破口。

　　發(fā)債要“鼓勵適度、嚴(yán)懲過度”

　　“允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為。林勇明表示，應(yīng)以“鼓勵適度、嚴(yán)懲過度”為嚴(yán)明紀(jì)律的尺度。有效的風(fēng)險防范與違規(guī)處罰機(jī)制建立后，“放開”才會更自信、才會向更大的范圍拓展。

　　《意見》要求，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。林勇明分析，引入地方政府舉債責(zé)任自負(fù)的制度安排，就是要促使其成為獨立承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險的財務(wù)主體和責(zé)任主體——依據(jù)自身信用，從市場融資，并自擔(dān)風(fēng)險。

　　為強(qiáng)化地方政府發(fā)債的風(fēng)險約束機(jī)制，《意見》明確，對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂疲瑖?yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

　　有關(guān)專家建議，今后，要強(qiáng)化財政紀(jì)律約束。在地方政府債券發(fā)行、資金使用和償還全過程中，應(yīng)強(qiáng)化信息披露監(jiān)管。林勇明認(rèn)為，未來應(yīng)加強(qiáng)中央、債權(quán)人、公眾三方的監(jiān)督、約束，并通過引入事后懲罰機(jī)制、責(zé)任追溯機(jī)制，增強(qiáng)其自律性，從而逐步建立法治化的全方位的管理約束機(jī)制，這是逐步放開地方債務(wù)市場的前提。