國務(wù)院發(fā)布新規(guī)，勾勒風(fēng)險管控制度框架—— 地方債迎來規(guī)范發(fā)展“大時代”

　　繼新版預(yù)算法為地方政府舉債開出“明渠”后，國務(wù)院10月2日發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》又清楚勾勒了地方債務(wù)治理路線圖，明確規(guī)范地方政府舉債行為、防范化解債務(wù)風(fēng)險。這意味著，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，我國以修明渠、堵暗道方式構(gòu)建的地方債體系將全面上路——

　　10月2日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“《意見》”)出臺，對地方政府債務(wù)“借”、“用”、“還”等重點問題以及如何處理存量債務(wù)等難點問題予以明確。由此，地方政府舉債迎來了規(guī)范發(fā)展的“大時代”。圍繞《意見》中的改革亮點，《經(jīng)濟日報》記者采訪了財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和多位財稅專家。

　　借 債：

　　政府債券是惟一來源

　　目前，地方政府有30多種舉債方式。“過去地方政府舉債融資不規(guī)范，又缺乏有效監(jiān)管，造成債務(wù)風(fēng)險累積?！必斦款A(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　有關(guān)專家表示，《意見》出臺后，將出現(xiàn)兩個重大變化。第一，30多種政府債務(wù)融資渠道將不復(fù)存在，政府債券成為地方政府舉債法律層面的惟一來源。第二，明確了舉債主體，政府債務(wù)只能由政府及其部門舉借。

　　根據(jù)《意見》，省級政府可以適度舉債，市縣級政府確需舉債的由省級政府代為舉借?！暗?，額度需要限制在省級發(fā)債總體額度之內(nèi)?！必斦控斦茖W(xué)研究所所長劉尚希分析說，地方政府債務(wù)實行限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財政部根據(jù)客觀因素測算后報國務(wù)院批準(zhǔn)并分配到各省份，因此，省級或市縣級發(fā)債都要控制在全省額度內(nèi)。

　　不少人擔(dān)心，在地方財力本就吃緊的狀況下，這種做法會不會影響經(jīng)濟發(fā)展？清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長白重恩表示：“這并不是說立刻就只允許發(fā)政府債，還是有一個過渡期的，在這個期限內(nèi)，允許繼續(xù)通過銀行貸款等融資方式籌集?！彼M一步分析說，《意見》鼓勵承擔(dān)政府與社會資本合作項目的企業(yè)通過市場化方式融資，保障房等也可以發(fā)行專項債券增加資金來源，因此不會影響經(jīng)濟發(fā)展。

　　用 債：

　　債務(wù)資金納入預(yù)算管理

　　允許地方政府發(fā)債，并非全面放開，而是通過納入預(yù)算管理和預(yù)算公開的方式，切實發(fā)揮好人大和社會各界的監(jiān)督作用。

　　那么，應(yīng)該如何規(guī)范債務(wù)資金的管理和使用？《意見》進行了明確。

　　首先，要限定債務(wù)用途?！皞鶆?wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，要建立對違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機制?！必斦款A(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。其次，要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。據(jù)了解，地方政府債務(wù)分為兩種：一種是沒有收益的、公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，另一種是有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務(wù)。根據(jù)《意見》，一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。

　　還 債：

　　中央政府不會救助

　　在賦予適度舉債權(quán)限的同時，如何讓地方政府明確并有效落實償債責(zé)任，是控制債務(wù)風(fēng)險的重要方面。為此，《意見》明確要求劃清償債責(zé)任，地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。同時，還需要劃清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。“這就意味著，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)也不得推給政府償還?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云說。

　　對于政府與社會資本合作的項目，該如何劃分政府與企業(yè)的責(zé)任？喬寶云認(rèn)為，應(yīng)簽訂契約，寫清各自承擔(dān)的責(zé)任。比如，政府投入1億元購買某項服務(wù)，政府與企業(yè)的關(guān)系只限定于購買服務(wù)上，與因項目發(fā)生的債務(wù)沒有關(guān)系。

　　《意見》還指出，要建立風(fēng)險預(yù)警機制。對債務(wù)高的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警，督促其積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。

　　融資平臺：

　　將經(jīng)營性項目推向市場

　　融資平臺公司是以往地方政府舉債搞建設(shè)的一個重要融資渠道，但也出現(xiàn)了融資成本高、資金使用缺乏監(jiān)管、償債責(zé)任不強、風(fēng)險難以控制等問題。

　　對此，新版預(yù)算法在賦予地方政府舉債權(quán)的同時，明確地方政府不得以政府債券以外的任何形式舉借債務(wù)。按照上述要求，此次出臺的《意見》明確了剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

　　那么，以前由融資平臺公司融資的項目在職能剝離后應(yīng)如何處理？財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，可以有以下3種渠道。其一，對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務(wù)等同于一般競爭性企業(yè)的債務(wù)。其二，對可以吸引社會資本參與的準(zhǔn)公益性項目，要積極推廣政府和社會資本合作模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還。其三，對沒有收益、難以吸引社會資本參與的純公益性項目、確需舉債的，由政府發(fā)行債券融資。

　　過渡期：

　　妥善處理存量債務(wù)

　　為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》還制定了各項過渡期措施。

　　一是發(fā)行政府債券置換符合條件的存量債務(wù)，降低政府利息負(fù)擔(dān)。據(jù)了解，一些融資平臺公司舉債成本過高，造成政府利息支出壓力較大，這些債務(wù)期限又較短，有錯配風(fēng)險?！霸谝恍┑胤秸畟园l(fā)自還試點中，利率多在4%左右，成本明顯要低于其他融資方式，將短期債務(wù)逐步置換為長期債務(wù)利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)?！眲⑸邢Ｕf。

　　二是妥善償還存量債務(wù)。《意見》要求，對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強盈利能力等措施增強償債能力；確需政府償還的債務(wù)，地方政府要切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)。

　　“這將有利于地方政府釋放信用價值。”喬寶云分析說，地方政府自主發(fā)債融資，要接受市場檢驗，其信用價值越高，融資成本就越低。這將促使地方政府加強信息公開，提升政府信用。

　　地方“政府債務(wù)”和“政府性債務(wù)”有何不同

　　據(jù)新華社北京10月2日電 (記者韓潔) 此次出臺的國務(wù)院意見中同時在文中出現(xiàn)了“地方政府債務(wù)”和“地方政府性債務(wù)”兩種表述，這兩個概念是否相同？不同表述出于何種考慮？

　　對此，財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，這是兩個不同的概念，涉及的債務(wù)范疇并不相同。地方政府性債務(wù)的范疇，除包括政府舉借的債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質(zhì)的債務(wù)。按照規(guī)范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借，只會保留“政府債務(wù)”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。

　　“考慮到《意見》既要規(guī)定今后的規(guī)范管理，也要兼顧存量債務(wù)的過渡處置，因而在不同的政策點采用了不同的表述。”這位負(fù)責(zé)人說。