基層財(cái)政“第二國庫”亂象

　　基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的縣財(cái)政局竟然有幾十個(gè)財(cái)政專戶，這意味著把錢放到了幾十個(gè)口袋，容易滋生腐敗

　　“一到節(jié)假日甚至不是節(jié)假日，有些人(領(lǐng)導(dǎo)干部)就到處跑，還帶著一大家子，吃好的，住好的，玩好的，大江南北，長(zhǎng)城內(nèi)外，哪兒好就往哪兒去。不少是公款消費(fèi)，財(cái)政成了他們家的錢包，財(cái)政局長(zhǎng)成了他們家的管賬先生?！?/p>

　　這是近日《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》中披露的中共中央總書記習(xí)近平內(nèi)部講話的片段，這段話也對(duì)地方財(cái)政部門加強(qiáng)約束提出了要求。

　　財(cái)政部門想實(shí)現(xiàn)這一華麗轉(zhuǎn)身仍面臨很多挑戰(zhàn)，其中之一就是如何把錢都放到一個(gè)錢袋子里。

　　這個(gè)錢袋子就是國庫單一賬戶，理想中的情況是政府的錢都應(yīng)放到這里，不過現(xiàn)實(shí)是，它一直遭到“第二國庫”——財(cái)政資金專戶(下稱“財(cái)政專戶”)的挑戰(zhàn)，由此帶來了財(cái)政資金被擠占、挪用乃至使用不透明而產(chǎn)生腐敗。

　　近日，財(cái)政部駐山東專員辦一處處長(zhǎng)劉忠慶發(fā)現(xiàn)吉林一個(gè)縣財(cái)政局竟有幾十個(gè)財(cái)政專戶，感嘆這是“奇觀”。

　　而相對(duì)于財(cái)政專戶清理之前，幾十個(gè)并不算多。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授徐曙娜告訴記者，在上世紀(jì)90年代初期國庫集中支付制度實(shí)行之前，一些地方政府甚至有幾百個(gè)財(cái)政專戶。

　　盡管財(cái)政部在大力清理財(cái)政專戶，甚至明令禁止新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，但目前仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。

　　財(cái)政專戶“肢解”國庫

　　簡(jiǎn)單說，財(cái)政專戶就是財(cái)政部門將一部分資金放到商業(yè)銀行，實(shí)行專戶管理、專項(xiàng)核算、?？顚Ｓ玫囊环N財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。設(shè)立財(cái)政專戶的初衷，是為了防范專項(xiàng)資金遭挪用、擠占等違規(guī)問題。

　　但實(shí)踐中，國務(wù)院及有關(guān)部門、省級(jí)政府及其財(cái)政部門都有權(quán)審批財(cái)政專戶，甚至一些市縣也越權(quán)開設(shè)財(cái)政專戶，這導(dǎo)致財(cái)政專戶數(shù)量眾多，大量財(cái)政資金以各種形式存在商業(yè)銀行，脫離國庫的有效監(jiān)督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。

　　今年審計(jì)署審計(jì)9個(gè)省本級(jí)、9個(gè)市本級(jí)和18個(gè)縣發(fā)現(xiàn)，地方政府通過將財(cái)政收入滯留在財(cái)政專戶或過渡戶等少反映收入823.31億元。

　　徐曙娜告訴記者，目前地方財(cái)政專戶主要包括三大類，一種是國家要求設(shè)立的財(cái)政專戶，如社?；饘舻?；第二種是一些地方政府自有收入，如地方上的拍賣車牌收入；第三種是從一般預(yù)算中提出的資金放到財(cái)政專戶，如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等。目前財(cái)政專戶問題多出現(xiàn)在政府自有收入上，在這塊兒多個(gè)財(cái)政專戶的設(shè)立會(huì)導(dǎo)致資金使用效率低，透明度低，甚至滋生腐敗。

　　“好比你把錢放到一個(gè)口袋里，就方便管理，但是若把錢放到幾十個(gè)口袋里，那就不便于管理、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資金沉淀，使用效率低。而且口袋里的錢被人拿走了你可能都不知道，這容易滋生腐敗?！毙焓锬确Q。

　　為了將政府資金都納入國庫管理，財(cái)政部近幾年清理財(cái)政專戶。今年5月底財(cái)政部公布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》中更是明確要求，從2014年6月1日起，一律不再新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶；目前已設(shè)立的專項(xiàng)支出財(cái)政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財(cái)政部審核后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　而8月底通過的新預(yù)算法也明確要求，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫(下稱‘國庫’)，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！边@從法律上確定了國庫集中支付制度(又稱國庫單一賬戶制度)。

　　利益固化阻礙清理

　　財(cái)政專戶清理工作進(jìn)展顯著，但在縣鄉(xiāng)一級(jí)仍遭遇到不小的阻力，這首先就來自地方政府和銀行的利益關(guān)系。

　　與企業(yè)和個(gè)人存款相比，財(cái)政資金相對(duì)穩(wěn)定，存量較大。因此在商業(yè)銀行績(jī)效考核壓力逐年增大的前提下，財(cái)政資金成為各家商業(yè)銀行存款競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)質(zhì)資源。財(cái)政部門為平衡各家商業(yè)銀行關(guān)系，經(jīng)常將同一性質(zhì)或同類性質(zhì)的資金在多家商業(yè)銀行開立專戶。

　　在國庫開設(shè)專戶的財(cái)政資金按同期人民幣活期存款利率計(jì)算，而商業(yè)銀行為財(cái)政專戶資金計(jì)付利息所使用的利率要高于活期存款利率。在利益驅(qū)動(dòng)下，財(cái)政部門利用政策規(guī)定寬泛等漏洞，將大量資金存放在商業(yè)銀行開設(shè)的專戶里，以獲取高額利息。

　　江西某市財(cái)政局一位官員告訴記者，2005年的時(shí)候該市有100多個(gè)財(cái)政專戶，清理之后，現(xiàn)在大概在30個(gè)。

　　該官員表示，地方政府完全可以把這些不同銀行開設(shè)的財(cái)政專戶整合成一個(gè)銀行賬戶，然后根據(jù)不同項(xiàng)目開設(shè)子賬戶即可。但這樣會(huì)影響到一些銀行的利益?！艾F(xiàn)在的阻力是，開戶的國有銀行、農(nóng)村信用社等都是伴隨著地方財(cái)政的成長(zhǎng)而成長(zhǎng)的，財(cái)政部門也是它們的重要客戶，同時(shí)銀行也為地方發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。財(cái)政專戶的壓縮會(huì)影響銀行的‘拉存款’任務(wù)，地方政府會(huì)對(duì)它們‘開綠燈’”。

　　該官員并不否認(rèn)一些領(lǐng)導(dǎo)在選擇財(cái)政專戶開戶行時(shí)存在貓膩，“比如某領(lǐng)導(dǎo)跟某銀行關(guān)系好，自然會(huì)傾向于在這個(gè)銀行開設(shè)專戶。這也是目前統(tǒng)一財(cái)政專戶改革的難度所在”。

　　其實(shí)，財(cái)政部對(duì)于地方政府在銀行開戶也做了諸多限定。在去年4月頒布的《財(cái)政專戶管理辦法》中，縣級(jí)財(cái)政部門開設(shè)社保基金財(cái)政專戶原則上不超過3個(gè)；財(cái)政部門開設(shè)非稅收入財(cái)政專戶在同一家銀行只允許開設(shè)1個(gè)；其他性質(zhì)形同或相似的資金原則上應(yīng)在1個(gè)財(cái)政專戶中分賬核算。

　　仍有完善空間

　　除了固化的利益阻礙了財(cái)政專戶的清理，一些縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)國庫集中支付制度改革的認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠，習(xí)慣于傳統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)作模式也是一大阻礙。

　　劉忠慶在調(diào)研吉林省五縣(市)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣畬⒈炯?jí)預(yù)算中行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入國庫集中支付管理，而將項(xiàng)目資金納入財(cái)政專戶管理；僅將一小部分項(xiàng)目資金納入國庫集中支付試點(diǎn)，實(shí)則國庫集中支付制度并未推開；僅將財(cái)政供養(yǎng)人員的工資納入國庫集中支付，其他財(cái)政資金仍沿用改革前的支付方式。

　　這也就出現(xiàn)了其中一個(gè)縣的財(cái)政局竟然有幾十個(gè)財(cái)政專戶的奇觀。吉林省財(cái)政廳科研所所長(zhǎng)張依群告訴記者，吉林省在幾年前對(duì)財(cái)政專戶已經(jīng)進(jìn)行了清理，但財(cái)政專戶過多與現(xiàn)行財(cái)政體制也有關(guān)系，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多過濫。

　　徐曙娜稱，地方政府財(cái)政專戶太多，可能是拿了一個(gè)專項(xiàng)資金，就設(shè)立一個(gè)財(cái)政專戶。

　　而近幾年，財(cái)政部正在大力減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的額度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。