在中央全面深化改革領(lǐng)導小組確定的2014年生態(tài)文明改革的任務(wù)清單中， 推進國家公園體制改革試點是一項重要任務(wù)。目前，發(fā)改委正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，并制定試點方案。

　　“從當前情況來看，在優(yōu)先保護、嚴格管理和可持續(xù)利用的前提下，應(yīng)改革現(xiàn)行自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等各類保護區(qū)體系混雜、社會功能定位不清、管理機構(gòu)交叉重疊的體制，按照保護類別、嚴格程度和可持續(xù)性，研究建立統(tǒng)一的分類體系及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標準，合理整合我國各種保護區(qū)，建立健全有效的管理體制是十分必要的?！?全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春分析。

　　王鳳春認為，所謂國家公園是一種特殊的自然和人文資源區(qū)域，通常由政府擁有，目的是保護特定的自然和人文資源不受人類開發(fā)活動的有害影響，國際組織和各國對國家公園都有特別定義和規(guī)定，并不存在國際統(tǒng)一規(guī)范。能否用國家公園體制改革和重組現(xiàn)行的各種保護區(qū)管理體制，尚存在較大的學術(shù)及管理上的爭議。無論是占地面積、類別，還是國內(nèi)傳統(tǒng)和國際規(guī)范，國家公園的概念都難以涵蓋各類保護區(qū)的主體和適用范圍。如何研究“國家公園”與現(xiàn)有各類保護區(qū)的關(guān)系，如何將國家公園納入國有自然資源和資產(chǎn)管理體系，都應(yīng)進行深入研究探討。

　　“保護區(qū)”已近國土面積的1/5

　　國家公園是為了改革現(xiàn)有各類自然資源保護區(qū)而提出的概念，而我國現(xiàn)有各類自然資源保護區(qū)名目眾多，能否介紹一下這些保護區(qū)的管理現(xiàn)狀？

　　王鳳春：國家公園有廣義和狹義之分，狹義是指國際和各國通行的直接冠以“國家公園”之名、擁有獨特自然人文屬性的區(qū)域。廣義是指不僅包括“國家公園”本身，而且包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、地質(zhì)公園等在內(nèi)的各種保護區(qū)域，這是不少部門和專家對中央有關(guān)國家公園體制的理解。

　　經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)為核心，以多部門分管、地方管理為主的保護區(qū)體系。

　　據(jù)初步統(tǒng)計，到2011年底，以自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等為主體的各種保護區(qū)域已接近我國陸地國土面積的20%。其中，自然保護區(qū)面積約占國土面積15.59%，為所有保護地的3/4以上；風景名勝區(qū)和森林公園約占3%；其它區(qū)域則面積很小。

　　這些特殊保護地在我國重點生態(tài)功能區(qū)中居于核心地位，涵蓋了各類陸地自然生態(tài)系統(tǒng)，蘊藏著豐富的自然資源特別是生物遺傳資源，是保護國家生態(tài)安全的主要屏障，也是我國極為珍貴的文化資產(chǎn)寶庫，對我國長期可持續(xù)發(fā)展具有無可替代的重要作用。

　　從管理情況看，現(xiàn)行有關(guān)法律中設(shè)定了11種保護區(qū)，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)、畜禽遺傳資源保種場(保護區(qū))、禁獵區(qū)、天然林保護區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)，但其中基本農(nóng)田保護區(qū)等資源性保護區(qū)域通常不列在自然保護地內(nèi)。

　　有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章中設(shè)定了森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園和水利風景區(qū)等。依照有關(guān)國際公約，在國內(nèi)各種保護區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立了世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園和國際重要濕地等。其中比較接近國外國家公園模式的有風景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等，可以在保護的前提下較大程度地開展旅游等活動。

　　各種保護區(qū)涉及的管理部門有林業(yè)、環(huán)保、住建、國土、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、科技、教育、旅游、中醫(yī)藥等十多個部門；管理層級通常有國家和地方兩個級別，有些在地方級中還分設(shè)省、市(縣)級，其中自然保護區(qū)的情況比較典型。在各種保護地中，國有土地及其附屬的資源占主導地位，但在東、中部自然保護區(qū)中，集體土地、林地也占相當比重。

　　“保護區(qū)”管理存在六大問題

　　我國在保護區(qū)管理中存在哪些問題？

　　王鳳春：首先，各種保護區(qū)缺乏總體的、科學完整的技術(shù)規(guī)范體系。各部門制定自己的技術(shù)規(guī)范和標準，分類體系混亂，功能定位不夠合理，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)“過度保護”和“過度利用”的現(xiàn)象并存。如一些自然保護區(qū)嚴格禁止在核心區(qū)開展必要的人工生態(tài)修復(fù)，一些區(qū)域又熱衷于包裝上市，進行商業(yè)性開發(fā)。

　　其次，各類保護區(qū)的公共管理職責不夠明確。中央、地方事權(quán)劃分不清，財政支出責任不合理，相關(guān)行政管理部門過多過亂，基層管理能力薄弱，不少保護區(qū)管理機構(gòu)難以開展基本的巡護管理、資源調(diào)查等活動。

　　再者，各類保護區(qū)土地及其相關(guān)資源的產(chǎn)權(quán)不明確。保護區(qū)界線內(nèi)土地等各種國有資產(chǎn)的代理權(quán)和使用權(quán)歸屬不清，缺乏相應(yīng)的資產(chǎn)登記、核算和管理體系，部分集體土地及其資源，沒有按照合理程序征收、征用或者租用并予以合理補償。

　　第四，對各種保護區(qū)及其管理機構(gòu)的社會公益屬性和公共管理屬性定位不明確。不少地方把一些保護區(qū)實際上當作“搖錢樹”，過度追求門票和商業(yè)收入，損害了保護區(qū)的生態(tài)保護和公共服務(wù)功能。

　　第五，忽視各種保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體性，部門割裂現(xiàn)象嚴重。如對同一個濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)，水文、水位由水利部門管理；漁類資源和水生動物保護由農(nóng)業(yè)(水產(chǎn))部門管理；候鳥與陸生野生動物植物由林業(yè)部門管理；如果該區(qū)域還是風景名勝區(qū)，旅游部門也參與管理。加上各種保護區(qū)空間分布上存在不少交叉重疊，加深了保護區(qū)管理上的部門矛盾。

　　第六，除部分旅游開發(fā)比較好的區(qū)域外，各種保護區(qū)及其周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大多較為落后。按照法律和規(guī)劃，保護區(qū)所在地很多經(jīng)濟活動受到比較嚴格的限制，缺少相應(yīng)的補償或經(jīng)濟激勵政策，當?shù)鼐用窈侠淼慕?jīng)濟權(quán)益和公共服務(wù)保障問題比較突出。

　　制定統(tǒng)一的保護區(qū)分類體系

　　目前，發(fā)改委、環(huán)保部和國家林業(yè)局等部門正在聯(lián)合研究制定國家公園體制改革方案，你對此有何政策建議？

　　王鳳春： 首先，研究制定統(tǒng)一的保護區(qū)分類和技術(shù)規(guī)范體系，建議發(fā)改委和環(huán)保部、國家林業(yè)局、中國科學院等部門，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，參考國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)和有關(guān)國家的分類體系，重新評估和調(diào)整我國現(xiàn)行的各種保護區(qū)，建立自然保護區(qū)到國家公園的分類管理體系。

　　有專家建議修改“建立國家公園體制”的提法，可以采用“建立國家保護區(qū)體制”或者“國家自然保護地體制”的提法，避免各方誤認為要用“國家公園模式”改組現(xiàn)行的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等體系。

　　從我國自然資源保護區(qū)總體情況來看，大多數(shù)自然資源保護區(qū)仍然以保護生態(tài)系統(tǒng)、維持生物多樣性為主要功能，不宜簡單改組為通行意義上的“國家公園”。可以研究論證把國家級的風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園和部分自然保護區(qū)劃為國家公園。

　　其次，在統(tǒng)一分類體系的基礎(chǔ)上，研究統(tǒng)一管理和分部門管理方案的優(yōu)劣及相應(yīng)的改革路線圖，包括研究建立獨立的或者部屬的保護區(qū)管理局，統(tǒng)一負責各類保護區(qū)的行政監(jiān)管；合理劃分中央和地方管理級別，把現(xiàn)行最重要的國家級保護區(qū)納入中央政府直接管理的體系。

　　從各國情況來看，在環(huán)境或者資源管理行政部門下設(shè)置專業(yè)化管理機構(gòu)是比較可行的途徑。如美國聯(lián)邦政府在內(nèi)政部下分設(shè)土地管理局、魚類和野生生物服務(wù)局、國家公園服務(wù)局；在農(nóng)業(yè)部下設(shè)立森林服務(wù)局，分別管理不同的保護區(qū)；巴西聯(lián)邦政府在環(huán)境部下設(shè)立生物多樣性保護局，統(tǒng)一管理各種保護區(qū)。

　　再者，明確保護區(qū)土地及其附屬資源的產(chǎn)權(quán)歸屬及其代理體制，并把其納入公益性國有自然資源資產(chǎn)管理體系，研究建立相應(yīng)的資產(chǎn)登記、核算和監(jiān)管體制。對現(xiàn)行保護區(qū)邊界內(nèi)的集體土地及其附屬資源采用征收、租用或者共用等規(guī)范方式納入保護區(qū)自然資源資產(chǎn)管理體系。

　　同時，研究把各類保護區(qū)管理機構(gòu)定性為公益性管理和服務(wù)機構(gòu)，其建設(shè)和管理經(jīng)費統(tǒng)一納入中央和地方財政，保護區(qū)內(nèi)各類資源和環(huán)境管理的職責盡可能授權(quán)或者委托保護區(qū)管理機構(gòu)履行。對部分保護區(qū)可以探索委托自然保護公益組織代管或“協(xié)議保護”機制。對保護區(qū)內(nèi)可以開展的旅游等經(jīng)營性活動的管理，建議與管理機構(gòu)的職能嚴格分開，按照特許經(jīng)營方式委托專業(yè)公司和機構(gòu)經(jīng)營，特許收入作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收入納入財政預(yù)算。

　　國家公園只是諸多保護區(qū)的一種類別

　　對現(xiàn)有的各種保護區(qū)進行分類是國家公園體制改革的前提，能否介紹一下國外是如何分類的？

　　王鳳春：在不同國家，根據(jù)其自然保護的歷史沿革，形成了不同特色的保護區(qū)體系。我們以在國際上自然保護方面占有重要地位的3個國家為例。

　　從19世紀末開始，美國聯(lián)邦政府出于保護自然資源的目的，把主要分布在西部和阿拉斯加的土地保留為聯(lián)邦政府所有的土地，并逐步形成了由內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部所屬行政機構(gòu)管理的4個主要管理系統(tǒng)。目前國家森林系統(tǒng)1.9億英畝，由森林服務(wù)局管理；土地管理局公地2.7億英畝，由土地管理局管理；國家野生生物保護系統(tǒng)0.9億英畝，由魚類和野生生物服務(wù)局管理；國家公園系統(tǒng)0.8億英畝，由國家公園服務(wù)局管理。另外還有保存地1億多英畝，分布在上述4個系統(tǒng)內(nèi)，由上述4個機構(gòu)管理。

　　印度2009年共有668個各種保護地，包括99個國家公園、523野生動植物庇護地、43個自然保護區(qū)、3個社區(qū)保護區(qū)，總面積1587多萬公頃，約占國土面積4.83%。此外還將濕地、珊瑚礁和紅樹林確立為優(yōu)先保護領(lǐng)域，并啟動了一些關(guān)于老虎、大象和犀牛等的特殊就地保護項目。

　　又如澳大利亞。根據(jù)澳大利亞憲法的規(guī)定，各州政府對建立和管理國家公園以及其他保護區(qū)承擔責任，但有15個國家公園和保護區(qū)由聯(lián)邦政府管理。目前，澳大利亞有500多個國家公園，已根據(jù)聯(lián)邦和州的立法辦理了登記注冊，此外還有2700多個包括動植物保護區(qū)、保護公園、環(huán)保公園等在內(nèi)的保護區(qū)，分布在全國各地，也受到聯(lián)邦和州的法律保障。

　　澳大利亞大陸上各種保護區(qū)約占大陸總面積的10.5%，還有145個海洋保護區(qū)，面積將近3800萬公頃。既有像大堡礁那樣龐大的國家海洋公園，也有魚類棲息保護區(qū)、魚類禁捕區(qū)、水生動植物保護區(qū)等。澳大利亞共有17處世界自然遺產(chǎn)，大部分為國家公園。

　　因此，從國際和各國情況來看，基本上是建立和形成了從嚴格保護到可持續(xù)開發(fā)利用的多類別、多層次的體系，其中國家公園只是一種兼顧保護和利用的、最廣為人知的類別，其他面積更為廣大、在生態(tài)系統(tǒng)中占有重要地位的保護地可能因人跡罕至、管理限制而不為人注意。