今年3月，上海松江區(qū)執(zhí)法人員在泗涇鎮(zhèn)民峰鋁材市場整治違規(guī)經(jīng)營、清除無證戶外廣告時，一名女業(yè)主在與執(zhí)法人員無任何肢體接觸的情況下，忽然開始高喊“城管打人”。隨著情緒發(fā)酵，事情演變成部分業(yè)主毆打執(zhí)法人員-民警帶離部分業(yè)主調(diào)查-200余名業(yè)主圍堵派出所并打砸警車的劇情。

　　《瞭望》新聞周刊記者近期在上海市調(diào)研采訪發(fā)現(xiàn)，這類“劇情”在基層執(zhí)法中并不鮮見。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大城市向郊區(qū)尋求空間，大量人口涌入與公共服務(wù)緊缺、執(zhí)法力量不足的矛盾日益尖銳，基層執(zhí)法易成為各種矛盾的爆發(fā)點和“出氣層”。

　　基層執(zhí)法兜底難

　　《瞭望》新聞周刊記者了解了松江區(qū)這次所謂“城管打人”事件的來龍去脈。該鋁材市場原為某企業(yè)投資建造的工業(yè)廠房，轉(zhuǎn)租給“二房東”后，變?yōu)榱怂阶愿淖兺恋匦再|(zhì)、無證經(jīng)營、存有大量私搭亂建的非法經(jīng)營市場，違規(guī)開展市場經(jīng)營。大量商戶在一二十平方米的逼仄商鋪內(nèi)違規(guī)搭建隔層，吃、住、經(jīng)營“三合一”，一個煤氣罐就可能帶來滅頂之災(zāi)，存在巨大的安全隱患。

　　去年10月以來，泗涇鎮(zhèn)政府向各商戶發(fā)放了通知書，明確將對市場違法行為進(jìn)行整治，確保商戶安全，并關(guān)閉市場，要求商戶限期搬離。今年3月初，相關(guān)部門再次印發(fā)通知，明確將在月底前進(jìn)行整治工作，并挨家挨戶做思想工作，希望商戶在過渡期內(nèi)做好搬遷準(zhǔn)備工作。為維護(hù)小業(yè)主利益，還明確自今年1月起不收取商戶租金。

　　“去年光是泗涇鎮(zhèn)民峰鋁材市場就接警量138次，主要是偷竊、火災(zāi)、業(yè)主與顧客糾紛等等治安案件?！鄙虾Ｊ兴山瓍^(qū)泗涇鎮(zhèn)鎮(zhèn)長沈雪峰說，“整治的執(zhí)法成本、社會成本都很高。我們先后兩次挨家挨戶發(fā)放通知書，每次都要求拿到業(yè)主的簽到回執(zhí)，并錄像留證，防范執(zhí)法風(fēng)險?！?/p>

　　然而一些業(yè)主卻認(rèn)為，這是“暴力執(zhí)法”、“強行取締合法經(jīng)營市場”，有的業(yè)主將移花接木的虛假照片、視頻及不實內(nèi)容在網(wǎng)絡(luò)傳播。沈雪峰說：“如果政府部門不及時、真實、懇切地回應(yīng)，又將陷入被動?！?/p>

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于基層社會矛盾交織、利益交錯，基層執(zhí)法干部往往成為各類矛盾的宣泄口，受訪基層執(zhí)法者坦言，有時被辱罵甚至拳腳相加都無能為力。

　　《瞭望》新聞周刊記者在基層采訪發(fā)現(xiàn)，不少基層干部存在一種“無力感”——工作千頭萬緒，想盡千方百計，吃過千辛萬苦，但卻可能官司纏身，甚至因為一個問題“一切歸零”、“一筆勾銷”。

　　“上面的部門還能踢皮球，我們在基層必須總兜底。”一位基層鎮(zhèn)黨委書記說。

　　受訪基層干部反映，在處理類似動遷這種與老百姓切身利益密切相關(guān)的問題時，“老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”。有的群眾對待政府是“不偷不搶不怕你，有吃有穿不求你，有了問題纏死你，解決不了臭罵你”的心態(tài)，有時政府為老百姓做了很多工作，但卻得不到認(rèn)可。

　　一位基層執(zhí)法人員告訴記者：“在基層做事時時刻刻都在風(fēng)險邊緣，拆違、整治群租、整治無證幼兒園，容易跟利益相關(guān)群體發(fā)生矛盾沖突。我們一年‘打官司’好幾十件，有些我們腰桿很硬；但有些法律規(guī)定模糊、部門協(xié)調(diào)成本大，誰出頭做了就可能惹麻煩?！?/p>

　　“三大不對等”為癥結(jié)所在

　　《瞭望》新聞周刊記者在上海市寶山區(qū)、松江九亭鎮(zhèn)等近郊采訪時發(fā)現(xiàn)，特大型城市在快速城鎮(zhèn)化過程中，涌現(xiàn)出一批兼具城市和農(nóng)村社會形態(tài)的近郊，呈現(xiàn)出人口流動性大、人口結(jié)構(gòu)多元化、社區(qū)類型多樣化、利益矛盾突出等特點，基層組織架構(gòu)、治理能力都亟待提高。當(dāng)前的突出問題表現(xiàn)為“三大不對等”：

　　其一，外來人口急劇增加與執(zhí)法力量不對等。

　　“無證經(jīng)營、黑車非法營運、非法餐飲……我們有的問題，其他地方未必有；但其他地方有的問題，我們肯定數(shù)倍增加。如公安110報警數(shù)我們平均每天180多起，相當(dāng)于別的一個區(qū)的總量?！鄙虾Ｊ兴山瓍^(qū)九亭鎮(zhèn)社會治理辦公室主任張明介紹，九亭鎮(zhèn)原住民僅2萬人，市區(qū)導(dǎo)入6萬多人，而外來常住人口卻有20多萬人，這種超預(yù)期的人口涌入帶來很多“超預(yù)期”的矛盾。

　　而管理人員的配置與人口規(guī)模卻并不匹配。張明說，目前房管辦在九亭4人、交通執(zhí)法隊1人、工商12人、派出所民警110人、城管執(zhí)法人員39人?！鞍凑杖丝诒壤覀冎辽傩枰?50個城管，人手嚴(yán)重不足?！?/p>

　　人手不足，容易讓執(zhí)法的效果大打折扣。受訪基層干部向記者吐槽，“沒有公安，其他執(zhí)法隊員都只能磨嘴皮。整治非法餐飲，連談話通知書都沒法送，有人甚至當(dāng)著執(zhí)法人員的面撕掉?！?/p>

　　其二，高治理成本與低“民心”效果不對等。

　　在九亭最主要的干道之一滬亭北路上，一個馬路中間的“釘子戶”顯得特別扎眼：三層高的破舊小樓忽然出現(xiàn)在道路中間，四車道在這里忽然變成了兩車道，不熟悉這里路況的人在夜里很容易直接撞上去。

　　“但沒有好的解決辦法，政府只能多花100多萬元把這里繞過去?！鄙虾Ｋ山瓍^(qū)九亭鎮(zhèn)社會治安綜合治理辦公室主任陸上達(dá)說，在基層，當(dāng)大多數(shù)人利益和小部分人利益沖突的時候，解決問題的效率就會非常低，時間成本、經(jīng)濟成本、社會成本都很高。雖然從理論上來說，可以邀請第三方介入，以聽證會的名義解決，而基層的問題往往是得到利益的大多數(shù)“沉默不語”，而利益受損的小部分人則“高聲反對”。

　　有關(guān)專家認(rèn)為，近郊基層治理成本高企的主要原因之一，是有的地方政府仍存在“維穩(wěn)至上”的觀念。

　　陸上達(dá)說，對于一些訴求已經(jīng)解決、但仍然不斷上京的老上訪戶，政府在某些敏感時段還是不得不派出8名聯(lián)防隊員，按照上級機關(guān)的要求，不計成本地“看死盯牢”。但是，“依法治理應(yīng)該對不合理的要求堅決不妥協(xié)”。

　　其三，多元化復(fù)雜矛盾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力不健全不對等。

　　基層治理打了突擊戰(zhàn)，打不了持久戰(zhàn)。陸上達(dá)說，針對拆違，整治群租、非法營運、無證廢品收購站、無證幼兒園等問題，由于需求旺盛、利益驅(qū)動，后續(xù)整治的監(jiān)管責(zé)任沒有很好厘清，整治的反彈返潮比較厲害。

　　基層治理打了區(qū)域戰(zhàn)，打不了全局戰(zhàn)。九亭鎮(zhèn)社會事業(yè)和社區(qū)管理辦公室周淑美說，九亭位于上海市閔行、松江、青浦等三區(qū)交界處。一些人會將渣土、工業(yè)垃圾從別的區(qū)運進(jìn)來，而九亭執(zhí)法力量不足，通宵抓都抓不過來?！翱偣簿?9個人，守個一天兩天可以，不可能天天蹲?！?/p>

　　《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，問題在下面，權(quán)力卻在上面，解決這些復(fù)雜的矛盾往往需要更高層級的權(quán)力協(xié)調(diào)。上海工程技術(shù)大學(xué)副教授李晗認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級權(quán)力殘缺的政府，不僅對于垂直單位缺乏財權(quán)和人事權(quán)，對于內(nèi)部單位的人事權(quán)也只局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)部，同時沒有明確的執(zhí)法權(quán)，連一些具體的行政管理權(quán)也沒有。大量人口導(dǎo)入之后，從征地拆遷到維持社會穩(wěn)定，從提供導(dǎo)入人口的公共服務(wù)到社會保障，從增加就業(yè)到維護(hù)公共安全，社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域矛盾突出。基層社會問題多元化、復(fù)雜化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力有限的矛盾，在一定程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理基層社會的難度。