隨著天府新區(qū)獲批，國家級新區(qū)數(shù)量激增至11個。

　　今年1月份西咸新區(qū)、貴安新區(qū)同日批復(fù)，一日兩新區(qū)的節(jié)奏下，有人斷言國家級新區(qū)開始進(jìn)入“批發(fā)”時代，果真如此？

　　自從上海自貿(mào)區(qū)開始試點(diǎn)，地方對于自貿(mào)區(qū)的角逐熱情空前高漲，相對而言國家級新區(qū)有些黯然失色。尤其是在自貿(mào)區(qū)模式向全國推廣的背景下，雖然沒有人說二者不可兼得，但要國家級新區(qū)還是自貿(mào)區(qū)，顯然存在魚與熊掌的優(yōu)劣取舍。

　　從22年前浦東新區(qū)設(shè)立首個國家級新區(qū)開始，新區(qū)就被賦予探索試驗開發(fā)開放的國家使命，一段時期內(nèi)，新區(qū)以其獲得政策支持的力度之大，更是成為引領(lǐng)改革開放的前沿?，F(xiàn)在，自貿(mào)區(qū)走上開發(fā)開放的最前沿，從上海的經(jīng)驗來看，其開放程度空前。

　　歷經(jīng)22年發(fā)展，國家級新區(qū)尤其是新獲批的眾多新區(qū)，是否還能繼續(xù)引領(lǐng)開發(fā)開放，在面臨行政體制矛盾等諸多問題時，又能如何去解決，是當(dāng)前必須面對的問題。在接下來的改革開放中，國家級新區(qū)應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，它該何去何從？

　　1. 新區(qū)數(shù)量從嚴(yán)控到密集批復(fù)

　　隨著2014年多個國家級新區(qū)的密集批復(fù)，新區(qū)批復(fù)速度越來越快，間隔時間越來越短，呈現(xiàn)加速之勢。

　　1992年上海浦東新區(qū)的設(shè)立，開啟了國家級新區(qū)時代。

　　“八十年代看深圳，九十年代看浦東……”這句流傳甚廣的話有無數(shù)個版本，但前兩句總是不變。上世紀(jì)八十年代，深圳特區(qū)成為改革開放之初引領(lǐng)潮流的弄潮兒，而浦東新區(qū)則成為九十年代中國改革的風(fēng)向標(biāo)。

　　不過，在浦東新區(qū)之后的十多年內(nèi)，雖然很多地方大搞新區(qū)建設(shè)，但此后14年時間里再沒有國家級新區(qū)獲批，直到2006年國務(wù)院正式發(fā)文，濱海新區(qū)才成為第二個國家級新區(qū)。

　　稀缺性使得國家級新區(qū)這塊金字招牌顯得異常珍貴。

　　彼時，以國家的經(jīng)濟(jì)實力而言，分散建設(shè)多個國家級新區(qū)力不從心。另一方面，這與當(dāng)年國家抑制開發(fā)區(qū)熱和圈地運(yùn)動的考慮也不無關(guān)聯(lián)。

　　上世紀(jì)九十年代全國各地掀起開發(fā)浪潮，各種開發(fā)區(qū)紛紛涌現(xiàn)，以開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、科技園、大學(xué)城等各種名義圈地的做法成為普遍現(xiàn)象。此后，國家開始對開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓，即使到現(xiàn)在這項工作仍未停止。

　　回到國家級新區(qū)，其布局和開發(fā)仍然謹(jǐn)慎。從浦東新區(qū)到濱海新區(qū)，國家級新區(qū)仍是限于沿海地區(qū)。與之后的新區(qū)最大不同在于，這兩個新區(qū)最終做實，成為一級政府，擁有行政管轄權(quán)。

　　2010年，時隔4年之后，重慶兩江新區(qū)獲批，新區(qū)從沿海走向中西部，而且批復(fù)進(jìn)度加速。

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)這樣的沿海新區(qū)主要任務(wù)是開發(fā)開放，而兩江新區(qū)等中西部新區(qū)則是要帶動當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展。

　　在濱海新區(qū)獲批國家級新區(qū)前后，綜合配套改革實驗區(qū)成為深化改革開放的一項熱門區(qū)域政策。2005年從浦東新區(qū)開始，再到濱海新區(qū)，但這項政策并未局限于新區(qū)范圍內(nèi)，其實驗的內(nèi)容與范圍也不一樣，有大到山西全境，小到一個開發(fā)區(qū)，內(nèi)容有的著重于能源經(jīng)濟(jì)，有的卻側(cè)重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。綜改區(qū)雖然在一個時期內(nèi)成為改革的重點(diǎn)，但最終它并未替代國家級新區(qū)。

　　兩江新區(qū)獲批后，2011年浙江舟山群島新區(qū)獲批，2012年8、9月份甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)兩個國家級新區(qū)接連獲批，接下來的一年則沒有再批一個，直至今年1月份開始，眾多國家級新區(qū)獲批令觀者應(yīng)接不暇。

　　新區(qū)密集落地的2014年，一個重要的背景是上海自由貿(mào)易園區(qū)的試驗。2013年上海自貿(mào)區(qū)開始試驗，到了2014年，自貿(mào)區(qū)模式所探索的經(jīng)驗也將向全國推廣。

　　無論是開放力度還是推廣強(qiáng)度方面，自貿(mào)區(qū)都全面領(lǐng)先于國家級新區(qū)。在自貿(mào)區(qū)浪潮的裹挾之下，國家級新區(qū)到底面臨怎樣的發(fā)展態(tài)勢？

　　2. 自貿(mào)區(qū)不能替代新區(qū)

　　對于地方來說，自貿(mào)區(qū)開啟新一輪改革紅利，而國家級新區(qū)的光環(huán)則有些褪色。尤其當(dāng)新區(qū)開始“批發(fā)”時，新區(qū)政策的邊際效益遞減，這是否會印證一個說法，即“人人都有政策就等于沒有政策”？

　　自貿(mào)區(qū)時代下的國家級新區(qū)是否還有價值？自貿(mào)區(qū)能否被新區(qū)取而代之？

　　“自貿(mào)區(qū)和新區(qū)功能不一樣，發(fā)展方向也不一樣，所以不能把自貿(mào)區(qū)與新區(qū)相提并論?！?國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，自貿(mào)區(qū)實際是對外開放的試驗區(qū)，和新區(qū)不是一個層面的東西，不能互相替代。

　　陳耀的觀點(diǎn)與此相同，他也認(rèn)為自貿(mào)區(qū)是一種開放戰(zhàn)略，是以開放倒逼改革的做法，而新區(qū)的主要任務(wù)是推動新型城鎮(zhèn)化，二者定位、內(nèi)涵不同。

　　雖然自貿(mào)區(qū)與新區(qū)都是在開發(fā)開放進(jìn)行試驗探索，但自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生的背景則包括中國面臨的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局的變化。多哈回合談判陷入僵局之后，美國主導(dǎo)TTP（跨太平洋[-1.35% 資金 研報]戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定）、TTIP（跨大西洋[1.79% 資金 研報]貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定）等意圖打造一套平行于WTO的新機(jī)制。

　　自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生的國內(nèi)背景則是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。天津自由貿(mào)易區(qū)研究院執(zhí)行院長劉恩專對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，推動中國改革，尋找新的動力源[-1.25% 資金 研報]和增長源，只有開放，走一條厘清政府與市場關(guān)系的新路。

　　新區(qū)在過去一段時間內(nèi)引領(lǐng)改革開放，而由于背景的改變，使得新區(qū)審批加速，并重點(diǎn)向中西部布局，這賦予了國家級新區(qū)不同的意義。換句話說，新一批新區(qū)產(chǎn)生的背景發(fā)生了變化，那就是中國面臨的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。

　　除了背景與新區(qū)不同外，自貿(mào)區(qū)還有一定準(zhǔn)入門檻，上海自貿(mào)區(qū)依托海港、口岸和保稅區(qū)，向境內(nèi)關(guān)外轉(zhuǎn)變，這需要較高的開放基礎(chǔ)和條件，沿海地區(qū)更有優(yōu)勢。而新區(qū)主要任務(wù)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，無論沿海、內(nèi)地都可以推進(jìn)，著重向中西部布局。

　　就像新區(qū)與以往的各類開發(fā)區(qū)有或多或少的聯(lián)系一樣，以當(dāng)前獲批及正在申報的自貿(mào)區(qū)來看，除了福建自貿(mào)區(qū)外，大都與國家級新區(qū)有關(guān)。上海自貿(mào)區(qū)就誕生于浦東新區(qū)內(nèi)，而申報第二批自貿(mào)區(qū)的天津自貿(mào)區(qū)目前的方案也是在濱海新區(qū)內(nèi)，申報內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的西安和重慶，雖然自貿(mào)區(qū)范圍跨出了新區(qū)，但也與新區(qū)有重要關(guān)聯(lián)。

　　“國家級新區(qū)由于在體制機(jī)制上本來就有所創(chuàng)新，假如當(dāng)?shù)卮嬖谛聟^(qū)的話，它應(yīng)該是承接自貿(mào)區(qū)的良好區(qū)位?！北本┐髮W(xué)教授、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任楊開忠對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道表示。

　　當(dāng)然，在地方對自貿(mào)區(qū)熱情高漲的同時，對于一些條件不成熟的地方，或者需要等待自貿(mào)區(qū)逐次推進(jìn)的地方，國家級新區(qū)仍具有相當(dāng)?shù)恼T惑力。一旦獲批為國家級新區(qū)，在土地指標(biāo)方面將有更寬松的條件，還將獲得省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，對于地方的招商引資能起到不小的推動作用。

　　3.新區(qū)功能定位爭議

　　在自貿(mào)區(qū)的沖擊下，由于二者定位、功能不同，新區(qū)仍存在生存空間，而且也是很多地方政府現(xiàn)實的最優(yōu)選擇。

　　不過，比起經(jīng)過長期磨合的傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)來說，新區(qū)面臨的問題不少，除了現(xiàn)實發(fā)展中的矛盾外，在新區(qū)的概念、定位等理論層面也存在爭議與質(zhì)疑。

　　“新區(qū)概念不是很規(guī)范，內(nèi)涵也不一樣?！毙そ鸪烧J(rèn)為，國家級新區(qū)首先應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，其次應(yīng)該是新城區(qū)或新城市，應(yīng)該是國家、地區(qū)、城市的新經(jīng)濟(jì)增長極，是大城市周邊的反磁力中心。楊開忠也認(rèn)為，新區(qū)就是帶動區(qū)域發(fā)展的城市型增長極。

　　長安大學(xué)城市研究所所長王圣學(xué)則表示，國家級新區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)、管理權(quán)限，都需要搞清楚，比如新區(qū)是由省級政府管理還是地市政府進(jìn)行管理，一旦處理不當(dāng)容易造成省市矛盾。

　　在獲批的11個國家級新區(qū)中，各自規(guī)劃方案和目標(biāo)定位都不盡相同。當(dāng)然，這種狀況與區(qū)域政策實行分類指導(dǎo)有關(guān)。國家發(fā)改委副秘書長范恒山曾表示，只有分類指導(dǎo)才能增強(qiáng)政策的針對性和有效性，才能發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強(qiáng)區(qū)域的核心競爭力。

　　就專家觀點(diǎn)而言，比較一致的是，認(rèn)為新區(qū)是城市型增長極，既有傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)的功能，又有城市功能，推動產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合發(fā)展。

　　肖金成表示，當(dāng)前一些大城市的城市病嚴(yán)重，新區(qū)的一個功能就是吸引產(chǎn)業(yè)、人口集聚，減輕、疏解大城市中心區(qū)壓力，防治城市病。而其增長極的職能則要求開發(fā)的范圍不能過大，否則不利于要素、資源高度集聚。要培育一個增長極，地方也要拿出真金白銀進(jìn)行投入，范圍過大的話，地方投入成本太大。

　　不過，目前這么多國家級新區(qū)面積小的也有800多平方公里，大的有2000多平方公里。其中廣州南沙新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、陜西西咸新區(qū)面積都在800多平方公里，上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)面積都在1000~2000平方公里之間，天津濱海新區(qū)、青島西海岸新區(qū)和大連金普新區(qū)面積都在2000平方公里以上。這些只是陸域面積的比較，一些沿海新區(qū)規(guī)劃中還包括海域面積。

　　在這么大范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)，其強(qiáng)度甚至相當(dāng)于建設(shè)一座新城市。即使在天津這樣的沿海發(fā)達(dá)城市，經(jīng)過近十年開發(fā)，投入不少大企業(yè)、大項目，濱海新區(qū)的人口密度仍與天津主城區(qū)的水平相差不少。而對于中西部地區(qū)的新區(qū)來講，要進(jìn)行如此規(guī)模的城市化開發(fā)，其投入成本、建設(shè)周期以及困難程度可想而知。

　　而在中國經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，過去高速增長態(tài)勢不再的情況下，新區(qū)面臨最實際的問題就是招商引資難度加大，企業(yè)投資能力與意愿下降，政府債務(wù)風(fēng)險增加等困難，這也是各地新獲批新區(qū)面臨的棘手問題。

　　肖金成認(rèn)為，只有通過產(chǎn)業(yè)聚集才能帶來人口聚集，不能單純依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，要產(chǎn)城互動發(fā)展，沒有產(chǎn)業(yè)就會產(chǎn)生問題，出現(xiàn)空城、死城現(xiàn)象。

　　4.“做實”新區(qū)發(fā)展權(quán)限

　　國家級新區(qū)獲批之后，對于地方來說，一個頗為看重的就是省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。新區(qū)由誰來管，怎么管，成為當(dāng)前行政體制下一個突出的問題。

　　肖金成告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，天津濱海新區(qū)也碰過到這個問題，剛開始濱海新區(qū)只管規(guī)劃、開發(fā)和招商，下面還有三個行政區(qū)塘漢大（塘沽、漢沽、大港），不屬于新區(qū)而是隸屬于天津市管轄，這就產(chǎn)生很多問題。

　　但通過行政體制改革，先是將塘漢大合并為濱海新區(qū)，再是撤銷塘漢大工委和管委會，由濱海新區(qū)區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)街鎮(zhèn)，調(diào)整行政區(qū)劃，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，解決了這一問題。

　　這除了國務(wù)院的批準(zhǔn)之外，還需要考驗地方的改革勇氣和智慧。就濱海新區(qū)的行政體制改革而言，新區(qū)內(nèi)部人士都認(rèn)為這不是一件輕松的事情，其間廢除、調(diào)整多家行政單位，涉及諸多官員和普通公務(wù)員的切身利益，直到現(xiàn)在行政體制改革工作還在繼續(xù)深化。

　　對于濱海新區(qū)來說，成為一級政府之后，也就可以將新區(qū)按照一座城市來打造，在行政職務(wù)上，濱海新區(qū)區(qū)委書記、區(qū)長宗國英曾兼任天津市副市長，現(xiàn)在又成為天津市委常委。改變舊有行政體制之后，束縛濱海新區(qū)發(fā)展的矛盾大大減少，不過，這一經(jīng)驗很難復(fù)制到其他新區(qū)。

　　目前，除了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)完成開發(fā)區(qū)向一級政府的轉(zhuǎn)變之外，其他國家級新區(qū)還未看到這種希望。這并不妨礙一些地方開始把新區(qū)做實，賦予其城市的權(quán)限，不過在涉及跨行政區(qū)的地方，這種做法往往造成新區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾。

　　這些矛盾也是傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)所遭遇過的，開發(fā)區(qū)輕裝上陣只負(fù)責(zé)招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而社會事務(wù)管理的包袱則甩給行政區(qū)，如果二者利益得不到平衡，就會造成開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的矛盾。

　　這種矛盾表現(xiàn)最突出的就是在征地拆遷上，行政區(qū)不予配合，開發(fā)區(qū)有項目也無法落地。即使項目最終能落地，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和銜接上行政區(qū)不配合，比如常見的斷頭路等，使得項目無法真正運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成認(rèn)為，新區(qū)應(yīng)該把規(guī)劃區(qū)、行政區(qū)、功能區(qū)一體化，就是把行政區(qū)放在新區(qū)下面，做實新區(qū)。因為在新區(qū)這么大范圍進(jìn)行開發(fā)，必然會碰到行政體制問題，不解決就不能前進(jìn)。行政體制不統(tǒng)一，各種錯綜復(fù)雜的矛盾就會浮現(xiàn)，造成行政區(qū)和功能區(qū)的分割，各搞各的。

　　不過陳耀認(rèn)為，雖然行政管理體制問題對新區(qū)是件麻煩事，不調(diào)整的話將會面臨土地開發(fā)、招商引資等方面的混亂無序狀態(tài)，但不一定要走浦東新區(qū)和濱海新區(qū)那樣成為一級政府的路子。

　　在理順新區(qū)體制的過程中，應(yīng)該如何保護(hù)行政區(qū)的正當(dāng)利益，也是一個無法回避的問題。王圣學(xué)認(rèn)為，應(yīng)該像傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)之間進(jìn)行利益分成那樣，新區(qū)也應(yīng)該與行政區(qū)進(jìn)行利益共享，而非單靠行政命令來強(qiáng)行推進(jìn)。

　　5.賦予新區(qū)新的目標(biāo)

　　在自貿(mào)區(qū)引領(lǐng)開發(fā)開放潮流背景下，國家級新區(qū)接下來如何發(fā)展，需要正視發(fā)展中存在的諸多問題和矛盾。此外，還需要國家對新區(qū)加強(qiáng)管理和規(guī)范，地方進(jìn)行體制改革探索，同時要準(zhǔn)備承接自貿(mào)區(qū)外溢效應(yīng)，實現(xiàn)新一輪發(fā)展。

　　肖金成建議，除了進(jìn)行體制改革創(chuàng)新外，國家級新區(qū)還應(yīng)該控制數(shù)量和范圍，管理更加高效。

　　目前的11個國家級新區(qū)從沿海一直到中西部，一些地區(qū)國家級新區(qū)密集，已經(jīng)形成激烈競爭。就成渝地區(qū)而言，兩江新區(qū)與天府新區(qū)相互競爭，與相鄰的陜西西咸新區(qū)也存在競爭關(guān)系。在西北，西咸新區(qū)與蘭州新區(qū)的競爭也顯而易見。

　　國家級新區(qū)之間的競爭不能說是一件壞事，但是區(qū)域內(nèi)或者相鄰區(qū)域的競爭，就會抵消相互間的優(yōu)勢，甚至?xí)纬蓯盒愿偁帯Ｒ虼?，根?jù)不同區(qū)域和市場半徑布局國家級新區(qū)，可以有效避免惡性競爭，而在有競爭關(guān)系的新區(qū)之間，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r編制有針對性的規(guī)劃，進(jìn)行錯位發(fā)展，也是一種解決手段。

　　對于未來新區(qū)的數(shù)量和布局，專家們有不同看法。

　　北京大學(xué)教授、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任楊開忠對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者說，未來國家對新區(qū)的批復(fù)會逐步收緊，因為新區(qū)主要任務(wù)是完善城鎮(zhèn)化布局，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性布局。現(xiàn)在新區(qū)從沿海分布到內(nèi)地，從國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來看，新區(qū)的布局已經(jīng)近于收尾階段。

　　而中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀則認(rèn)為，在新區(qū)的分布中，中部地區(qū)還是空白。中部地區(qū)承擔(dān)著重要的城鎮(zhèn)化任務(wù)，有的地方城鎮(zhèn)化水平還不高，新區(qū)應(yīng)該是這一地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要抓手。因此，未來這一地區(qū)仍需要國家級新區(qū)布局。

　　新區(qū)的布局節(jié)奏及數(shù)量問題，實際上與其承載的任務(wù)相關(guān)。如果以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，那么向中部布局將成為一個重要方向。但如果以區(qū)域協(xié)調(diào)的角度來看，新區(qū)的布局方向就會不同。

　　肖金成認(rèn)為，新區(qū)應(yīng)該著重培育經(jīng)濟(jì)增長極，下一步應(yīng)該通過新區(qū)的布局帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，而這些地區(qū)的新區(qū)需要國家力量的介入，進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的投入。

　　新區(qū)未來如何布局，關(guān)鍵在于厘清新區(qū)的概念和目標(biāo)，而這取決于下一階段國家對區(qū)域發(fā)展的考慮和對區(qū)域政策的調(diào)整。在著重打造一帶一路、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀等跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)的同時，如何培育經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的增長極，也不容忽視。