●宏觀調(diào)控權屬于憲法性權力。雖然現(xiàn)行立法確立了一些宏觀調(diào)控的重要法律制度，但目前仍缺乏關于宏觀調(diào)控體制、目標、原則、程序、手段、責任等方面的基本規(guī)定，缺乏一部具有統(tǒng)帥作用的基礎性的《宏觀調(diào)控基本法》。

　　●《規(guī)劃法》、《政府投資法》等一些重要的調(diào)控立法尚處在缺位狀態(tài)，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的編制、審查、批準、實施、監(jiān)督、檢查等無法可依，政府投資的隨意性過大，缺乏應有的監(jiān)督和制裁。

　　●我國現(xiàn)有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀調(diào)控權，能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統(tǒng)一起來，成為調(diào)控立法的關鍵與難點所在。

　　加強重點領域立法，是黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提出的完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要任務。我國《憲法》第十五條明確規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控。”宏觀調(diào)控這一概念的入憲，是憲法對社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中國家實施宏觀調(diào)控的正面肯定，同時表明，依法調(diào)控經(jīng)濟重在立法先行，市場經(jīng)濟、經(jīng)濟立法與宏觀調(diào)控之間的關系需要正確處理。

　　我國宏觀調(diào)控立法處于落后狀態(tài)

　　作為一個“轉(zhuǎn)型國家”、“后發(fā)國家”，宏觀調(diào)控被認為是我國經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展必不可少的重要工具，多年來，財稅、金融、投資等領域所取得的一些調(diào)控成果為此提供了相應的佐證。

　　問題在于，我國目前的宏觀調(diào)控仍主要側(cè)重于政策實施，《中國人民銀行法》、《價格法》、《就業(yè)促進法》等一些經(jīng)濟立法雖然作出了一些規(guī)定，但與德、美等域外立法相比，我國宏觀調(diào)控的法律保障和制度建構仍顯薄弱和滯后。德國1967年頒布的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》和美國1978年頒布的《充分就業(yè)與平衡增長法》都屬于這方面的典型立法，作為成熟的市場經(jīng)濟國家，早已建立較為系統(tǒng)的宏觀調(diào)控法律制度。

　　宏觀調(diào)控法對政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控行為具有導向、規(guī)范、保障和約束功能。無論是財稅調(diào)控、金融調(diào)控、規(guī)劃調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)控，還是投資調(diào)控、儲備調(diào)控、價格調(diào)控以及涉外調(diào)控等，這些調(diào)控行為所形成的宏觀調(diào)控關系相互交織、錯綜復雜，需要依靠系統(tǒng)的宏觀調(diào)控法律體系進行必要調(diào)節(jié)和控制。

　　及時制定一部《宏觀調(diào)控基本法》

　　眾所周知，我國仍處在社會主義初級階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，經(jīng)濟增長、就業(yè)、物價、外匯收支、資源環(huán)境等經(jīng)濟變量之間的匹配關系正在變化，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出新的階段性特點和新常態(tài)。面對內(nèi)外部的復雜形勢，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，經(jīng)濟結構調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務更加緊迫。宏觀調(diào)控既要把握總量平衡，更要著眼結構優(yōu)化，從戰(zhàn)略上對經(jīng)濟增長點進行謀劃，通過深化改革解決經(jīng)濟運行中存在的深層次結構性問題，協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動創(chuàng)新發(fā)展，進一步激發(fā)經(jīng)濟活力和競爭力。

　　不可否認的是，宏觀調(diào)控已然成為重要的法律概念，并且被提升到了憲法的層次，這在強調(diào)依法治國、依憲治國的今天，更加凸顯了宏觀調(diào)控的法律意義。雖然現(xiàn)行立法確立了一些宏觀調(diào)控的重要法律制度，但《憲法》對宏觀調(diào)控的規(guī)定只表明了經(jīng)濟立法與宏觀調(diào)控的重要關系，目前仍缺乏關于宏觀調(diào)控體制、目標、原則、程序、手段、責任等方面的基本規(guī)定，相關立法的協(xié)調(diào)性仍不盡人意，宏觀調(diào)控的各部門之間、各調(diào)控手段之間不夠協(xié)調(diào)，或協(xié)調(diào)得不夠有效，缺乏一部具有統(tǒng)帥作用的基礎性的《宏觀調(diào)控基本法》。

　　進一步完善社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控法律體系，應該及時制定一部《宏觀調(diào)控基本法》，這是實現(xiàn)依法調(diào)控經(jīng)濟，推動法治政府和法治中國建設，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所必須的。

　　另外，諸如《規(guī)劃法》、《政府投資法》等一些重要的調(diào)控立法尚處在缺位狀態(tài)，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的編制、審查、批準、實施、監(jiān)督、檢查等無法可依，政府投資的隨意性過大，缺乏應有的監(jiān)督和制裁。

　　再者，現(xiàn)行宏觀調(diào)控立法對調(diào)控責任的規(guī)定不盡完善，一些調(diào)控和促進型立法雖專章規(guī)定了法律責任，但責任主體基本上為受控主體，并多承擔行政責任，相反，有關調(diào)控主體的責任則尚付闕如。因此，我國當前的市場經(jīng)濟法治及其宏觀調(diào)控必須堅持立法先行，以科學建構體系化的善法為最終目標。

　　宏觀調(diào)控需要立法規(guī)范協(xié)調(diào)

　　宏觀調(diào)控的制度化、規(guī)范化、程序化是宏觀調(diào)控法治化的必然要求，從法律上說，具有合法性的宏觀調(diào)控應當是由具有宏觀調(diào)控權的主體依法實施的。宏觀調(diào)控權作為一項重要的經(jīng)濟權力，已被視為現(xiàn)代市場經(jīng)濟活動的“內(nèi)生因素”，其分配和行使是調(diào)控立法的核心所在。

　　黨的十一屆三中全會以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了七次規(guī)模較大的政府機構改革，形成了基本適應社會主義市場經(jīng)濟體制的組織架構和職能體系，其中國務院宏觀調(diào)控部門的調(diào)整及其職責的厘定在歷次機構改革中均受到高度重視。

　　但目前來看，我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控體制多年來一直維持分權狀態(tài)，實踐中國家發(fā)展和改革委員會、財政部、商務部、中國人民銀行等部門均在行使宏觀調(diào)控權。由于宏觀調(diào)控牽涉面廣，全局性強，復雜交叉，因而導致中央調(diào)控部門之間缺乏有機協(xié)調(diào)，在中央和地方的關系上則經(jīng)常出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。

　　國務院及其宏觀調(diào)控部門需要維護憲法、法律權威，避免和克服調(diào)控中的部門化傾向與爭權諉責，發(fā)揮法律的引導和推動作用，用法治思維和法治方式依法實施宏觀調(diào)控?，F(xiàn)行《國務院行政機構設置和編制管理條例》第二條規(guī)定：“國務院行政機構設置和編制應當適應國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則。”應當通過制定《宏觀調(diào)控基本法》，寓改革于調(diào)控立法中，進一步優(yōu)化宏觀調(diào)控權力的橫向配置和縱向配置，并按照精簡、統(tǒng)一、高效原則進一步完善宏觀調(diào)控體制，切實增強宏觀調(diào)控的科學性和有效性，更好地處理政府與市場、中央和地方的關系，更充分地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　應賦予地方政府必要的

　　宏觀調(diào)控權

　　許多人認為，宏觀經(jīng)濟管理是中央政府的職能，只有中央政府才享有宏觀調(diào)控權，此觀點難以茍同。正如十八屆四中全會決定所言，社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。中央與地方關系問題，本質(zhì)上是如何以憲法和法律為載體解決好集權與分權的關系問題。從中央和地方政府的專有事權、共有事權、委托事權等不同事權形態(tài)看，地方政府需要享有必要的宏觀調(diào)控權，可以在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定地方調(diào)控政策。

　　多年來，在我國現(xiàn)行的政策體系中，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀調(diào)控權問題聯(lián)系在一起。

　　宏觀調(diào)控權屬于憲法性權力，如前所述，中央政府的這一權力分別由國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行等幾家宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門具體行使。地方政府是否享有宏觀調(diào)控權，在現(xiàn)行憲法中規(guī)定得并不明確。分稅制改革以來，地方政府的事權和財權范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現(xiàn)行分稅制不夠徹底，從而導致一些地方保護現(xiàn)象不時發(fā)生。地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨立性之雙重特征，而與中央政策不時展開博弈。

　　在事權與財權的匹配中，中央與地方的利益關系構成了國內(nèi)政府間關系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實現(xiàn)公共利益的最大化而會限制地方自身利益的無限膨脹，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟的最快最優(yōu)發(fā)展往往要求中央放權讓利，給予地方更多照顧。從博弈效果看，中央過分集權會嚴重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實現(xiàn)；而地方無限分權，則又會導致社會利益失衡，宏觀經(jīng)濟失控，使經(jīng)濟社會陷入一種無序狀態(tài)。

　　市場經(jīng)濟強調(diào)社會利益的多元性，無論是中央調(diào)控還是地方調(diào)控都始終跟著市場走。在我國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟的過程中，全球化本身在不斷加劇市場競爭，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是地方政府肩負的一項重任，各地資源稟賦不同，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。事實上，我國現(xiàn)有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀調(diào)控權，能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統(tǒng)一起來，成為調(diào)控立法的關鍵與難點所在。

　　在《宏觀調(diào)控基本法》的制定中，應明確賦予地方政府在所轄地區(qū)范圍內(nèi)同樣享有一定的宏觀調(diào)控權，只是這一權力的行使必須堅守合法性邊界，盡力減少與中央調(diào)控政策的沖突。只有通過法律對地方調(diào)控權進行規(guī)范和約束，才能發(fā)揮地方政府在發(fā)展和調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。

　　立法防治單純適應性調(diào)控

　　進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化和金融一體化明顯加劇了一國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的難度，財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、競爭政策等任何一項經(jīng)濟政策的調(diào)整，都需要在立足于本國國情的基礎上，從重視國內(nèi)調(diào)控向重視內(nèi)外結合轉(zhuǎn)變。

　　立法中，我們需要把握好西方國家與我國在宏觀調(diào)控立法目標上的差別，全面重視總量問題、結構問題、環(huán)境問題和體制問題，避免單純重視總量調(diào)控和主要解決經(jīng)濟周期波動問題，進一步明確宏觀調(diào)控的目標是多元的，不但包括物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、國際收支平衡，而且也包括對自然資源與生態(tài)環(huán)境的主動保護。

　　我國自改革開放以來的宏觀調(diào)控實踐為此提供了反證，由于過分強調(diào)經(jīng)濟穩(wěn)定與增長這一目標，導致現(xiàn)實生活中各種短視的“政績工程”隨處可見，資源浪費和環(huán)境污染問題突出，并未處理好上述各項基本目標之間的整體平衡關系。為防止過度調(diào)控和調(diào)控不足，應當在調(diào)控立法中確立區(qū)間調(diào)控的目標價值，考慮在一定區(qū)間內(nèi)進行有彈性的平衡目標選擇，促進各目標之間的動態(tài)均衡，使短期目標服從長遠目標，防止宏觀調(diào)控變成為單純的撞擊反射式的適應性調(diào)控，從而把握好宏觀調(diào)控的前瞻性、科學性、有效性、協(xié)調(diào)性、技巧性和差異性。

　　(作者單位：中國社科院法學所)