近幾年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)一直備受關(guān)注。新《預(yù)算法》及10月2日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》公布后，融資平臺(tái)的存在價(jià)值和未來(lái)命運(yùn)再一次成為關(guān)注焦點(diǎn)。

　　新《預(yù)算法》沖擊有限

　　新《預(yù)算法》在支持地方公共設(shè)施建設(shè)與防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量中，賦予了地方政府一定限額下的合法舉債權(quán)。地方政府可以依法舉債，這意味著地方政府可以不用借助融資平臺(tái)隱性舉債。于是，新《預(yù)算法》甫一出臺(tái)，便有大量觀點(diǎn)質(zhì)疑地方融資平臺(tái)未來(lái)的存在價(jià)值，認(rèn)為融資平臺(tái)將很快消失或應(yīng)該消失。

　　實(shí)際上，早在2011年中央開(kāi)始允許上海、浙江、廣東等地開(kāi)展地方政府債券試點(diǎn)自發(fā)自還工作；2014年，試點(diǎn)工作擴(kuò)展到10個(gè)省市自治區(qū)，但是其允許發(fā)行額度非常小，2014年10省市允許自發(fā)自還地方政府債券總額度為1092億元，加上其他地區(qū)由財(cái)政部代發(fā)代還的地方政府債券，全國(guó)地方政府債券總額度為4000億元，大約相當(dāng)于全國(guó)地方政府債務(wù)總額的1.3%。在新《預(yù)算法》實(shí)施后，由財(cái)政部代發(fā)代還政府債券將轉(zhuǎn)型為當(dāng)?shù)卣园l(fā)自還，額度估計(jì)和目前財(cái)政部代發(fā)代還額度不會(huì)相差太大。因此即便新《預(yù)算法》2015年開(kāi)始實(shí)施，以致全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市皆可自發(fā)自還地方政府債券，其總額度也將非常小，與目前地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債的額度不可相比。

　　此外，參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，按照每年發(fā)行額度占GDP的1.5%-3%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)每年地方政府債券發(fā)行的額度大約為8500億—1.7萬(wàn)億元，這比我國(guó)2014年核定的地方政府債券發(fā)行的4000億元的額度高1-2倍，假設(shè)未來(lái)我國(guó)果真按如此高的數(shù)據(jù)來(lái)決定地方政府債券的發(fā)行額度，但與我國(guó)地方政府融資平臺(tái)當(dāng)前債務(wù)總額度相比，也顯得非常小，遠(yuǎn)不到其總額度的1/10。因此從公共建設(shè)資金需求數(shù)據(jù)上看，我國(guó)地方政府可能還是很難離得開(kāi)地方融資平臺(tái)。更何況，從我國(guó)債務(wù)舉借監(jiān)管歷史風(fēng)格看，總體上是非常嚴(yán)格和審慎的?？梢詳喽?，未來(lái)為準(zhǔn)公益項(xiàng)目申請(qǐng)地方政府債券發(fā)行的條件將可能非常苛刻，其被批準(zhǔn)的準(zhǔn)公益性地方債項(xiàng)目數(shù)量將相當(dāng)少，遠(yuǎn)不如現(xiàn)在我國(guó)融資平臺(tái)承建的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目多。

　　地方融資平臺(tái)的存在價(jià)值

　　那么，是不是說(shuō)《新預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府債券發(fā)行額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足公共建設(shè)投資資金的需求，這就意味著地方融資平臺(tái)必然有存在和發(fā)展的價(jià)值呢？答案是肯定的，有必要對(duì)此進(jìn)行具體分析。

　　有問(wèn)題的事物不一定應(yīng)該拋棄，反倒可能需要完善，并促使其得到更好發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)就是如此。從發(fā)展歷程看，地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生根源于上世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共設(shè)施建設(shè)日益迫切的要求，同時(shí)由于存在政府不能舉債的體制環(huán)境，于是地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方融資平臺(tái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特殊體制環(huán)境下的必然產(chǎn)物。雖然融資平臺(tái)產(chǎn)生以后，由于官員治理及平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的非市場(chǎng)導(dǎo)向特點(diǎn)，產(chǎn)生了低效率和高債務(wù)現(xiàn)象，但不能否認(rèn)的是，地方融資平臺(tái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。到目前為止，還找不到其他更有效的融資渠道和融資工具，即便新《預(yù)算法》允許省級(jí)以上地方政府普遍自發(fā)自還地方政府債券，也只是能解決公共設(shè)施建設(shè)的部分資金需求，而且是遠(yuǎn)不到其1/10的很少一部分。事實(shí)上，地方融資平臺(tái)及其債務(wù)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，雖然形成了相當(dāng)規(guī)模的地方政府債務(wù)并累積了不容忽視的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但也為營(yíng)造中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好條件做出了重大貢獻(xiàn)。在中國(guó)過(guò)去的預(yù)算法框架下，如果沒(méi)有地方政府融資平臺(tái)，要取得這些成就是不可想象的。

　　事實(shí)上，融資平臺(tái)也并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，其在世界范圍內(nèi)早已存在，只是表現(xiàn)形式、運(yùn)營(yíng)方式存在不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)的平臺(tái)類(lèi)公司，比如地方公營(yíng)企業(yè)、獨(dú)立行政法人、地方三公社、第三部門(mén)等。美國(guó)也有類(lèi)似的政府支持企業(yè)，比如特別目的機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等。在西方，地方政府融資平臺(tái)也隸屬于政府，但接受市場(chǎng)約束，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，在實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)的投融職能方面優(yōu)于政府，因而其存在價(jià)值是顯而易見(jiàn)的。

　　地方融資平臺(tái)亟待轉(zhuǎn)型

　　以上分析可以看出，無(wú)論從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求、我國(guó)特殊的體制環(huán)境，還是國(guó)際實(shí)踐看，地方融資平臺(tái)的存在和發(fā)展都有積極意義。但其存在的嚴(yán)重體制機(jī)制缺陷必須得到糾正，也就是說(shuō)必須進(jìn)行必要轉(zhuǎn)型，否則其消極影響可能將超越積極意義，而使政府及其融資平臺(tái)陷入困境，并進(jìn)而導(dǎo)致金融和社會(huì)危機(jī)。

　　正確進(jìn)行地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展首先需要確立一些重要的基本原則，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)。

　　其一，分類(lèi)解決。融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展應(yīng)按照分類(lèi)解決的原則進(jìn)行，對(duì)于完全覆蓋型、半覆蓋型及無(wú)覆蓋型等不同類(lèi)型的融資平臺(tái)采取不同的解決方案。

　　其二，著力消除融資平臺(tái)管理體制機(jī)制缺陷。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展方案設(shè)計(jì)著力點(diǎn)應(yīng)放在消除融資平臺(tái)管理體制機(jī)制缺陷方面，對(duì)于不同類(lèi)型的融資平臺(tái)采用不同的管理體制，相應(yīng)地實(shí)施不同的運(yùn)行機(jī)制，從而消除導(dǎo)致融資平臺(tái)管理和運(yùn)營(yíng)效率不高的先天特質(zhì)。

　　其三，兼顧中國(guó)地方融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)雙重屬性。地方政府融資平臺(tái)雖然形式上表現(xiàn)為企業(yè)，但實(shí)際上與政府職能行使密切相關(guān)，大部分融資平臺(tái)有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，所以解決地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題不能簡(jiǎn)單把融資平臺(tái)看作是企業(yè)，認(rèn)為其不適宜市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)就一關(guān)了事。

　　其四，尊重國(guó)情，實(shí)事求是。尋找融資平臺(tái)的正確轉(zhuǎn)型方案應(yīng)該尊重實(shí)際需要、尊重國(guó)情，在此基礎(chǔ)上實(shí)事求是地確定融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展方案。理想化和情緒化的處理方案都無(wú)助于問(wèn)題的解決和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

　　融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展方案

　　根據(jù)以上分析的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的基本原則、新《預(yù)算法》及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為地方融資平臺(tái)的未來(lái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展方案可以做如下設(shè)計(jì)。

　　第一，對(duì)于經(jīng)營(yíng)商業(yè)房地產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的完全覆蓋型融資平臺(tái)，應(yīng)該通過(guò)混合所有制改革或者直接私有化將其改制為普通公司。因?yàn)閷?duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)并不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也不利于經(jīng)營(yíng)效率的提高，更不用說(shuō)沒(méi)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)且不關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的政府部門(mén)來(lái)經(jīng)營(yíng)。完全覆蓋型融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為普通公司，能夠比較徹底地解決這種類(lèi)型的融資平臺(tái)各種體制機(jī)制缺陷，從而有可能將融資平臺(tái)化身為一個(gè)經(jīng)營(yíng)高效、利潤(rùn)豐厚的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)，其前期形成的沉重債務(wù)問(wèn)題可迎刃而解。當(dāng)然不排除其前期形成的、難以承受的不合理存量債務(wù)，需要相關(guān)各方尋求合理方案協(xié)調(diào)解決。

　　第二，對(duì)于半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺(tái)，可以改造成類(lèi)似美日等國(guó)的隸屬于地方政府的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)，同時(shí)吸納民間資本入股，以克服官員控制經(jīng)營(yíng)的各種非市場(chǎng)化弊端，降低經(jīng)營(yíng)成本，提升經(jīng)營(yíng)效率。地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)行市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作。轉(zhuǎn)型后的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)以BT、BOT等政府購(gòu)買(mǎi)方式或接受政府特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免承接有一定項(xiàng)目收益的地方公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或者接受政府授權(quán)發(fā)行收益型地方政府債券，比如《地方債管理意見(jiàn)》中規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)債券等。地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)的政府委派管理人員參照公務(wù)員管理。半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺(tái)向有社會(huì)資本參與的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，這有助于該種融資平臺(tái)提高經(jīng)營(yíng)效率，同時(shí)由于其明確為政府所屬融資平臺(tái)或公共設(shè)施建設(shè)平臺(tái)，還可以大幅改善財(cái)務(wù)環(huán)境，降低融資成本。

　　當(dāng)然半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型還必須有與新《預(yù)算法》落地相關(guān)的配套法律法規(guī)的支持。配套法規(guī)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要，實(shí)事求是地對(duì)相關(guān)權(quán)限加以肯定，不能對(duì)該類(lèi)融資平臺(tái)公司加以簡(jiǎn)單關(guān)閉。在不允許企事業(yè)單位發(fā)行各種地方政府債券的情況下，部分地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)可以確定為經(jīng)營(yíng)地方公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的政府職能機(jī)構(gòu)，這也將有助于解決融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的人員安排。如果新預(yù)算法和《地方債管理意見(jiàn)》落地后，還需要相關(guān)人馬和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，那么為什么不利用現(xiàn)成的、已經(jīng)積累了城投債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)的原地方政府融資平臺(tái)，而又增加一套新的、沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)？更何況解決既有人員的安排問(wèn)題，也是一個(gè)具有中國(guó)特色的需要加以重視的問(wèn)題。

　　第三，對(duì)于完全無(wú)覆蓋的純承擔(dān)融資職能、且沒(méi)有存在價(jià)值的融資平臺(tái)建議裁撤，或者將其納入政府部門(mén)，作為一般政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門(mén)，或者作為公益性項(xiàng)目建設(shè)的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)。這同樣可以解決一個(gè)對(duì)既有人力資源的價(jià)值利用問(wèn)題。

　　第四，對(duì)于各類(lèi)融資平臺(tái)的變革和轉(zhuǎn)型，為提高其效率，降低經(jīng)營(yíng)或運(yùn)作成本，同時(shí)更有效地管控運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，可以允許進(jìn)行橫向或縱向的重組整合。對(duì)于經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的現(xiàn)融資平臺(tái)，應(yīng)鼓勵(lì)其進(jìn)行跨區(qū)域的橫向和縱向兩個(gè)方面的整合，鼓勵(lì)其進(jìn)行基于產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值提升的縱向和橫向整合。對(duì)于轉(zhuǎn)型后的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)允許其進(jìn)行必要的跨不同層級(jí)行政區(qū)域的縱向整合。