黃小虎 中國土地學(xué)會副理事長

　　魏 偉 平安證劵分析師

　　集體土地，這個耳熟能詳?shù)拿~，曾是中國農(nóng)村最主要的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議，審議了兩份與農(nóng)村土地制度改革有關(guān)的重要文件：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。

　　中央指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”；“要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”；“搞好這項改革，一項重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利……試點(diǎn)過程中，要防止侵吞農(nóng)民利益”。

　　如何將土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)分離，推動土地有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值，更好地釋放出生產(chǎn)力？南方日報這期經(jīng)濟(jì)圓桌進(jìn)行重點(diǎn)討論。

　　土地制度改革屬綜合改革，需要協(xié)同推進(jìn)

　　南方日報：這一輪土地制度改革，會在哪些方面有所突破？

　　黃小虎：十八屆三中全會《決定》描繪了全面綜合改革的藍(lán)圖，并沒有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現(xiàn)行土地制度存在和涉及的主要問題，分解到“堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”、“加快完善現(xiàn)代市場體系”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化財稅體制改革”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新”和“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”等專題里，分別闡述。

　　這個令人耳目一新的思路啟發(fā)我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進(jìn)。我體會最深的是，在生態(tài)文明制度建設(shè)專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開，“使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。”這是國家治理思路的重大調(diào)整。

　　按此付諸實(shí)施，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規(guī)劃并依據(jù)規(guī)劃實(shí)施空間用途管制，如何平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，如何規(guī)范和監(jiān)督市場秩序，如何開展國土整治，等等。新組建的代表國家行使國有土地所有權(quán)的部門，則專作“運(yùn)動員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場主體平等競爭。這樣一來，長期困擾人們的征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場改革的種種難題，都會勢如破竹，迎刃而解。

　　所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離是改革核心

　　南方日報：在考慮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)時，應(yīng)怎么設(shè)計？

　　黃小虎：我國是社會主義國家，在土地公有制條件下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，土地所有權(quán)不能自由交易，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)乃至收益權(quán)，都可以在限定的條件下進(jìn)入市場，具有一定的處置權(quán)利。

　　因此，土地私有制的土地產(chǎn)權(quán)體系不能適應(yīng)我們的發(fā)展要求，需要重新設(shè)定一套土地公有制的產(chǎn)權(quán)體系。要明確界定土地產(chǎn)權(quán)的類別，及每一類產(chǎn)權(quán)具有什么樣的權(quán)能。

　　例如，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)作為土地使用權(quán)的一種，享有收益權(quán)和一定的處置權(quán)，權(quán)利人可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。而單純的經(jīng)營權(quán)雖然也有相應(yīng)的收益權(quán)，但處置權(quán)則進(jìn)一步受限，只有抵押、擔(dān)保權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)。

　　設(shè)定公有制的土地產(chǎn)權(quán)體系時，對國有土地和農(nóng)村集體所有土地必須一視同仁。只要是同一類別的土地產(chǎn)權(quán)，不管是國有還是集體所有，都享有同樣的權(quán)能。只要是合法取得的土地產(chǎn)權(quán)，政府一律平等保護(hù)，不存在什么大、小產(chǎn)權(quán)之分。

　　魏偉：將三權(quán)分離，即土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是未來土地改革走向的核心。中國的農(nóng)地制度十分復(fù)雜，因此，三權(quán)分離是在此基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。所謂經(jīng)營權(quán)，傳統(tǒng)理解上即為使用權(quán)，但經(jīng)營權(quán)的概念在改革過程中存在邊界拓寬的可能。中國的農(nóng)村土地所擁有的權(quán)利包含所有權(quán)和使用權(quán)，但缺乏處置權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)，繼承權(quán)等。

　　經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)的意義就在于，其未來將可能包含處置權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)等權(quán)能，這必然使得土地的價值得到極大的釋放。同時，土地紅利的釋放還有助于推動農(nóng)民進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

　　經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)最重要的前提是完成確權(quán)頒證的過程。首先是明晰產(chǎn)權(quán)，然后才是分離經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地分三類，農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)地。改革試點(diǎn)農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地在前，農(nóng)地在最后。

　　相對而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，可以股份制的思路界定清楚農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。特別以城郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地為例，一旦擁有了流轉(zhuǎn)權(quán)，土地的價值將大大提升，給農(nóng)民帶來真實(shí)的資金回報。進(jìn)行確權(quán)頒證以后，將明確宅基地的歸屬，有助于有兩套房以上的農(nóng)民對宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　確保農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)完善各類管理規(guī)定

　　南方日報：現(xiàn)實(shí)中同權(quán)同價很難實(shí)現(xiàn)，主要原因又在哪里？需要哪些改革？

　　黃小虎：征地和被征地雙方是權(quán)利平等的“運(yùn)動員”，政府管理部門則是“裁判員”。在過去，政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，因此需要進(jìn)行土地征收制度的改革，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。

　　今后，因公益性、基礎(chǔ)性建設(shè)需要，把農(nóng)村集體土地征為國有的，或者雖然是經(jīng)營性項目，但農(nóng)民愿意把土地轉(zhuǎn)為國有的，應(yīng)由代表國有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的部門，與農(nóng)村集體和農(nóng)民就補(bǔ)償價格、安置途徑等進(jìn)行平等協(xié)商，達(dá)成一致并落實(shí)到位后，經(jīng)政府的資源管理部門批準(zhǔn)才能實(shí)施征地。

　　為確保農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)完善好各類市場交易管理規(guī)定，如土地使用權(quán)出讓、出租、入股、聯(lián)營管理辦法，土地使用權(quán)二級市場管理辦法，“三舊”改造管理辦法，不動產(chǎn)抵押、擔(dān)保管理辦法等；建立不動產(chǎn)價格體系，如基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、宗地地價、交易地價等，建立以地價為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)價格評估制度。

　　南方日報：目前已有的土地流轉(zhuǎn)模式，有哪些經(jīng)驗值得借鑒？

　　魏偉：鑒于中國目前各地紛紛試行的土地制度改革，我們認(rèn)為，成都的農(nóng)交所模式、重慶的地票交易模式、益陽的土地信托模式、嘉興的兩分兩換模式，比較能代表未來土地改革的方向。

　　如成都的農(nóng)交所模式，實(shí)現(xiàn)了信息的流通。在現(xiàn)行制度下，能夠加快土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)流轉(zhuǎn)，同時還引入了擔(dān)保機(jī)制，探討金融和土地的創(chuàng)新模式。重慶的地票模式，是在堅守18億畝耕地紅線政策的思路下，實(shí)現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，從而盤活存量土地，并釋放農(nóng)地的價值，但這種模式依然僅僅存在于重慶內(nèi)部。湖南益陽的土地信托模式，引入信托，實(shí)際是通過金融平臺的方式加速土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有助于同時引入農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，對于加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程是一個極好的探索方式。嘉興模式則是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過程，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)地的方式來換取城市的住宅和城市的基本保障，以驅(qū)動農(nóng)民進(jìn)城的方式加快土地流轉(zhuǎn)，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)行。