一個(gè)國(guó)家的土地管理體制可看做為合理利用土地資源所設(shè)定的涉及土地利益相關(guān)方之間的權(quán)利配置關(guān)系以及為調(diào)節(jié)這種關(guān)系所設(shè)定的一系列制度，主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)體系以及政府土地管理體系。政府土地管理體系是指政府針對(duì)土地資源利用所設(shè)置的權(quán)力空間以及不同層級(jí)政府之間對(duì)這種權(quán)力的分配關(guān)系。

　　土地制度改革包括三個(gè)大方面，一是明晰土地產(chǎn)權(quán)，二是推進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化，三是變革政府土地管理體系。中共十八屆三中全會(huì)的改革決定主要涉及前兩個(gè)方面，其實(shí)變革政府土地管理體系也十分重要。但簡(jiǎn)單地取消中央政府的土地管理權(quán)力并不可取。改革的方向應(yīng)該是理順圍繞土地資源所形成的各方面利益關(guān)系，改變目前嚴(yán)重不合理的權(quán)利配置格局，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府土地管理體系。

　　破除指令性管理勢(shì)在必行

　　現(xiàn)行政府土地管理體系的主要弊端，一是權(quán)力過(guò)于集中，指令性指標(biāo)作為主要管理手段，極大限制了地方政府合理利用土地資源的主動(dòng)性。二是政府土地管理的參數(shù)本身不科學(xué)，影響管理效率。三是地方政府事實(shí)上尚無(wú)力按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求行使土地管理職能，土地管理法制化的條件嚴(yán)重不相匹配。

　　目前，產(chǎn)權(quán)改革、市場(chǎng)機(jī)制建立與政府土地管理體系調(diào)整三個(gè)方面處于相互依存狀態(tài)，任何一方面改革若完全不動(dòng)，其他改革也就不能真正到位，甚至不能有關(guān)鍵突破。

　　土地產(chǎn)權(quán)改革不到位，就不可能有為自己利益負(fù)責(zé)的市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)主體，土地要素市場(chǎng)也不會(huì)真正按市場(chǎng)運(yùn)行。反過(guò)來(lái)看，即使加大力度推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)改革，例如，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革長(zhǎng)久不變，給農(nóng)民頒發(fā)了相關(guān)證書(shū)等，如果不能形成健全、統(tǒng)一、平等的土地市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)價(jià)值也將大打折扣，產(chǎn)權(quán)明晰也就沒(méi)有意義。

　　同樣地，政府土地管理體系不調(diào)整、不改革，土地產(chǎn)權(quán)改革與土地市場(chǎng)體系建設(shè)也會(huì)喪失意義。本質(zhì)上說(shuō)，政府的土地管理權(quán)其實(shí)是對(duì)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)分割；政府權(quán)力過(guò)大，或行使權(quán)力過(guò)程中不確定性過(guò)強(qiáng)，都將極大增加土地市場(chǎng)的交易成本，甚至使土地產(chǎn)權(quán)貶值，土地市場(chǎng)發(fā)生扭曲。

　　上述三方面的改革要大體同步，但改革的突破口應(yīng)是土地產(chǎn)權(quán)的明晰化。目前中央確立農(nóng)村土地股份制改革方向已經(jīng)明確，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要強(qiáng)化土地使用權(quán)(承包權(quán))，使其成為具有占用、處置、收益等核心權(quán)益的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)必須是永久性的，不能限定有效期。這個(gè)目標(biāo)確定并落實(shí)后，必須盡可能快地推進(jìn)土地市場(chǎng)體系的建設(shè)與政府土地管理體系的重構(gòu)，使產(chǎn)權(quán)改革具有可靠性。

　　權(quán)利重置依據(jù)

　　正確理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地要素市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，是建立合理的國(guó)家土地管理體系的前提。

　　土地利用中的外部性，即土地利用中產(chǎn)生的成本或收益外溢，是極為普遍也極為復(fù)雜的現(xiàn)象，盡可能使土地利用者所產(chǎn)生的社會(huì)成本或收益與其私人成本或收益相一致，土地資源才有可能得到合理利用。理論上說(shuō)，如果交易成本為零，市場(chǎng)可以解決這個(gè)問(wèn)題。但因?yàn)槭聦?shí)上針對(duì)外部性所發(fā)生的討價(jià)還價(jià)的相對(duì)成本不同，有的十分高昂，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)不可能解決所有外部性問(wèn)題，而依靠公共決策方式(少數(shù)服從多數(shù)或行政命令)會(huì)實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約，提高資源配置效益。所以，對(duì)于土地資源配置，不可能絕對(duì)地依賴(lài)市場(chǎng)、絕對(duì)地排除公共決策。

　　土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、市場(chǎng)秩序的維護(hù)，需要國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)揮根本性作用。中央政府的職能部門(mén)應(yīng)代表國(guó)家對(duì)國(guó)有土地行使管理職能，或授權(quán)地方政府行使管理職能。對(duì)某些特殊資源的開(kāi)發(fā)，中央政府還可以行使特許權(quán)。

　　對(duì)于一個(gè)有農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的國(guó)家，政府還應(yīng)行使農(nóng)業(yè)用地保護(hù)職能。一是農(nóng)地保護(hù)根本不影響城市化。我國(guó)目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積甚大，按發(fā)達(dá)國(guó)家平均單位建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出水平，我國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量20年不增加，也足以支撐城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是在市場(chǎng)作用提升的條件下，農(nóng)田極易受到過(guò)度蠶食。如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)分區(qū)規(guī)劃管理，除過(guò)縱深的農(nóng)業(yè)區(qū)外，占農(nóng)地面積30%左右的都市郊區(qū)農(nóng)田就會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝陲@著低密度的非農(nóng)業(yè)區(qū)，其中的機(jī)制這里不論。三是不論何種體制下，地方政府總有擴(kuò)大城市、占用耕地的強(qiáng)烈沖動(dòng)，只有中央政府承擔(dān)起保護(hù)農(nóng)田的責(zé)任，才有助于避免或緩解此種情形的發(fā)生。

　　從我國(guó)土地資源現(xiàn)實(shí)出發(fā)，保護(hù)農(nóng)田的意義也十分重大。從必要性看，我們這樣一個(gè)大國(guó)，食品生產(chǎn)立足于基本自給，有利于降低農(nóng)業(yè)成本，從而降低國(guó)民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)。這個(gè)變化的關(guān)聯(lián)影響則會(huì)改變國(guó)民的消費(fèi)—儲(chǔ)蓄比例，擴(kuò)大國(guó)民的消費(fèi)需求，有利于解決困擾我們的宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。另一關(guān)聯(lián)影響則是改變國(guó)民的就業(yè)模式，增大個(gè)人興趣對(duì)職業(yè)選擇的影響力，有利于提高國(guó)民的創(chuàng)新活力。從可能性看，我國(guó)農(nóng)業(yè)資源的潛在優(yōu)勢(shì)其實(shí)很大，特別在糧食生產(chǎn)方面大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，可以使我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力與歐美比肩，這使我們不必顯著依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)解決我們的吃飯問(wèn)題。這個(gè)可能性要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要大力保護(hù)農(nóng)田、按照機(jī)械化要求整理土地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

　　土地最終是為人服務(wù)的

　　改革要在所有權(quán)上下功夫。所有權(quán)改革越徹底，國(guó)家的土地管理體系的運(yùn)行才越會(huì)有效。政府講節(jié)約集約利用土地是對(duì)的，但不夠，如果土地不為人的需要服務(wù)，閑置起來(lái)或背離人的需要而亂用，是浪費(fèi)。

　　政府土地管理體系調(diào)整是一個(gè)系統(tǒng)工程，首先，政府土地管理權(quán)限必須在不同層級(jí)政府之間合理配置，中央政府該放的權(quán)力要放下去，該管好的事項(xiàng)要嚴(yán)格管好。其次，國(guó)土主體功能區(qū)規(guī)劃十分重要，但目前的管理思路在可操作性方面有欠缺，應(yīng)該有更明確的目標(biāo)和更有效的政策實(shí)施保障手段。農(nóng)田保護(hù)政策應(yīng)強(qiáng)化，建設(shè)用地管理權(quán)限應(yīng)下放地方。隨著土地制度改革的深化，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、土地市場(chǎng)監(jiān)管與調(diào)控等方面的修法立法任務(wù)將十分艱巨，相關(guān)職能必須加強(qiáng)。此外，行使國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表職能、土地資源利用的特許權(quán)管理等，中央政府有關(guān)機(jī)構(gòu)都責(zé)無(wú)旁貸。