編者按：當(dāng)下，作為輿論熱點(diǎn)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記被一些人解讀為降房價(jià)、反腐敗的奇藥良方。這些解讀沒有準(zhǔn)確把握不動產(chǎn)登記的目的和實(shí)質(zhì)，有必要予以澄清——不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，究竟為了什么？

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2013年11月20日，國務(wù)院常務(wù)會議正式?jīng)Q定將分散在多個(gè)部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合由國土資源部一個(gè)部門承擔(dān)。

　　隨之而來的是滿天飛的相關(guān)報(bào)道。有不少報(bào)道將統(tǒng)一登記與房價(jià)調(diào)控直接聯(lián)系起來，認(rèn)為統(tǒng)一登記后就可以降房價(jià)，如《馬光遠(yuǎn):不動產(chǎn)統(tǒng)一登記將使房價(jià)大跌》、《潘石屹:不動產(chǎn)統(tǒng)一登記若今年實(shí)施房價(jià)馬上跌》;有的報(bào)道則是將統(tǒng)一登記與反腐敗聯(lián)系起來，好像統(tǒng)一登記就只為了反腐敗，如《外媒稱中國不動產(chǎn)登記制度嚇壞貪官》、《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記受阻6年 不愿財(cái)產(chǎn)暴露是主因》、《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度當(dāng)為公民反腐作貢獻(xiàn)》、《不動產(chǎn)登記制度的反腐敗功能》等等。這些報(bào)道是片面的、不客觀的，沒有全面準(zhǔn)確地把握不動產(chǎn)登記的目的和實(shí)質(zhì)，有必要在此澄清，以正視聽。

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和降房價(jià)有關(guān)系嗎?

　　筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和降房價(jià)沒有直接的關(guān)系;特別需要注意的是，統(tǒng)一登記的直接目的不是為了降房價(jià)。但不可否認(rèn)的是，統(tǒng)一登記之后，特別是全國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息聯(lián)網(wǎng)之后，更有利于國家對不動產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　有關(guān)報(bào)道之所以認(rèn)為統(tǒng)一登記有降房價(jià)的“奇效”，只是關(guān)注了房屋登記甚至只是關(guān)注了房屋登記信息的聯(lián)網(wǎng)，好像不動產(chǎn)統(tǒng)一登記就僅僅只是局限于此。這樣理解的話，國家就沒有必要實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度了，因?yàn)橹灰獙⑷珖姆课莸怯浶畔⒙?lián)網(wǎng)就可以達(dá)到這些媒體所報(bào)道的目的。

　　其實(shí)，房屋登記信息聯(lián)網(wǎng)只是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中很小的一部分。首先，從統(tǒng)一的對象來說，依照《決定》，統(tǒng)一確權(quán)登記的不僅包括房屋和土地，而且還包括林地、草原和海域，將對象擴(kuò)大到所有的自然資源;其次，從統(tǒng)一的內(nèi)容來說，統(tǒng)一的不僅是機(jī)構(gòu)，還有登記的表冊卡簿、法律依據(jù)、權(quán)利證書以及信息平臺等各個(gè)方面;此外僅就信息聯(lián)網(wǎng)而言，此次國務(wù)院常務(wù)會議提出要建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)審批、交易和登記信息在有關(guān)部門間依法依規(guī)互通共享，消除“信息孤島”，其內(nèi)涵也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前有關(guān)媒體所報(bào)道的。

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是為了反腐嗎?

　　筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和反腐之間沒有直接的關(guān)系;特別需要注意的是，統(tǒng)一登記的直接目的不是為了防腐。但是不可否認(rèn)，統(tǒng)一登記之后，特別是全國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息聯(lián)網(wǎng)之后，更有利于反腐。

　　有關(guān)的報(bào)道之所以將統(tǒng)一登記與反腐聯(lián)系在一起，其實(shí)是僅僅關(guān)注了登記信息查詢的問題。根據(jù)國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》和原建設(shè)部《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》的規(guī)定，單位和個(gè)人可以公開查詢土地登記卡和宗地圖、房屋坐落、面積、用途等自然狀況以及權(quán)利狀況等簡單的信息，而國家公、檢、法、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的所有資料，包括權(quán)屬來源文件、登記申請書、地籍調(diào)查表和地籍圖等。

　　可見，國家有關(guān)部門為了反腐查詢土地、房屋登記資料不存在任何障礙。單純只是為了反腐，不需要統(tǒng)一登記，維持各個(gè)部門分散登記的現(xiàn)狀即可，最多只需要國土資源部將全國的土地登記信息聯(lián)網(wǎng)，住建部將全國的房屋登記信息聯(lián)網(wǎng)就可以，不需要將土地、房屋、林地、草地、海域統(tǒng)一登記。此次國務(wù)院常務(wù)會議所提出的建立不動產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)，主要目的也不在于此，而是為了保證不動產(chǎn)交易安全、保護(hù)群眾合法權(quán)益。

　　統(tǒng)一登記究竟為了什么?

　　整合不動產(chǎn)登記職責(zé)，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必然要求。筆者認(rèn)為，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記首先遵循的是不動產(chǎn)的自然規(guī)律和國際通行做法，除此之外，其主要目的是為了克服現(xiàn)行不動產(chǎn)分散登記的弊端，保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，保證交易安全，尤其是方便企業(yè)、方便群眾。

　　遵循了不動產(chǎn)的自然規(guī)律和國際通行做法。房屋和土地、林草與土地本來就是一體的，是不可分的，世界上絕大多數(shù)國家實(shí)行的是統(tǒng)一登記。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中指出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體……由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)……”。為此，《決定》要求在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)上，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。

　　為了更好地保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。古語云“有恒產(chǎn)者有恒心”，登記的本質(zhì)目的就是確定不動產(chǎn)的權(quán)利歸屬，并在登記簿上進(jìn)行記載公示，從而達(dá)到保護(hù)不動產(chǎn)物權(quán)的目的。以前由不同的部門管理和登記，導(dǎo)致不同不動產(chǎn)之間的權(quán)屬界線不清、權(quán)利歸屬不明，引發(fā)眾多矛盾和糾紛。另外由于各部門的登記方法、技術(shù)規(guī)程等不一致，很容易導(dǎo)致重登、漏登現(xiàn)象發(fā)生，造成了大量登記錯誤。統(tǒng)一登記后，可以減少甚至杜絕類似問題發(fā)生，更好地理清當(dāng)事人之間的不動產(chǎn)權(quán)利界限、減少權(quán)屬糾紛、提高登記的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，更好地維護(hù)當(dāng)事人的不動產(chǎn)物權(quán)。

　　提高政府治理效率和水平。多個(gè)部門都在辦理不動產(chǎn)登記，各個(gè)部門都配備一套專門的人員、機(jī)構(gòu)、場所以及設(shè)施設(shè)備等等，國家不僅為此多支付很多人力物力成本，而且各部門之間的職能交叉容易導(dǎo)致部門間的爭權(quán)奪利或者扯皮推諉，降低行政辦事效率，甚至嚴(yán)重影響政府的形象。國家實(shí)行統(tǒng)一登記，將房屋、林地、草原、土地以及海域登記的職責(zé)整合由一個(gè)部門承擔(dān)，可以減少部門職責(zé)交叉和分散，從而大大減少政府行政成本，提高辦事效率，提高政府的公信力。

　　方便企業(yè)、方便群眾，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。分散登記時(shí)，在農(nóng)村，當(dāng)事人要分別到4個(gè)不同的部門辦理4個(gè)不同的證件:住房要到建設(shè)部門辦理房屋所有權(quán)證，宅基地要到國土部門辦理集體土地使用證，承包的土地要到農(nóng)業(yè)部門辦理耕地承包證，栽種的樹木要到林業(yè)部門辦理集體林權(quán)證。城市居民和企業(yè)則最少要辦兩個(gè)證:要到住建部門辦理房屋所有權(quán)證，到國土資源管理部門辦理國有土地使用證。各種證書滿天飛，不僅增加了人民群眾辦證的不便，而且增加了其時(shí)間和資金成本。統(tǒng)一登記之后，將分散在多個(gè)部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個(gè)部門承擔(dān)，可以大大減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

　　保障不動產(chǎn)交易安全，維護(hù)正常的市場交易秩序。原來由于房地分別登記，導(dǎo)致房屋和土地分離的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。不僅權(quán)利人辦理登記不方便，而且交易相對人查詢登記資料不容易，了解交易標(biāo)的權(quán)利狀況很困難。在房地產(chǎn)抵押時(shí)，要分別到住建部門和國土資源管理部門辦理房屋抵押登記和土地抵押登記。實(shí)踐中利用房屋和土地分別抵押騙取銀行貸款的案例時(shí)有發(fā)生。統(tǒng)一登記之后，建立不動產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)，將有效保障不動產(chǎn)交易安全，維護(hù)不動產(chǎn)市場的正常交易秩序。

　　如何統(tǒng)一登記?

　　首先，整合職責(zé)，統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。

　　我國涉及不動產(chǎn)登記的部門和機(jī)構(gòu)繁多，不動產(chǎn)因管理機(jī)構(gòu)不同而由不同的機(jī)構(gòu)登記。要統(tǒng)一登記，必須先統(tǒng)一機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在，國家部門層面統(tǒng)一登記職責(zé)已經(jīng)基本明確。2013年11月20日的國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)明確將不動產(chǎn)登記的職責(zé)及行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)分離，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，但行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。

　　下一步，關(guān)鍵是地方如何具體操作。因?yàn)椴粍赢a(chǎn)實(shí)行的是屬地登記，具體的工作都在市縣。各地應(yīng)當(dāng)按照11月20日的國務(wù)院常務(wù)會議要求，在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，盡快將房屋、土地、林地、草原以及海域的登記發(fā)證工作由一個(gè)部門承擔(dān)，將不動產(chǎn)登記職責(zé)真正完全統(tǒng)一到一個(gè)部門。

　　其次，加強(qiáng)立法，統(tǒng)一法律依據(jù)。

　　之所以各個(gè)部門都對不動產(chǎn)進(jìn)行登記，主要是各個(gè)部門都有各自的法律作為依據(jù)。如《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《漁業(yè)法》、《海域使用管理法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等等。因此統(tǒng)一立法依據(jù)，應(yīng)該首先由全國人大常委會盡快修改《城市房地產(chǎn)管理法》、《森林法》等法律中關(guān)于登記的條款;其次，國土資源部、住建部會同法制辦、稅務(wù)總局等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快按照國務(wù)院要求在2014年6月底前出臺《不動產(chǎn)登記條例》。否則，即使國務(wù)院出臺了《不動產(chǎn)登記條例》，但如果全國人大沒有修改相關(guān)的法律，《不動產(chǎn)登記條例》將面臨違反眾多上位法的尷尬局面。

　　再次，統(tǒng)一權(quán)利證書。

　　從企業(yè)和群眾的角度來看，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記，最重要的是要統(tǒng)一不動產(chǎn)權(quán)利證書，減少辦證環(huán)節(jié)，減少證書種類，減輕群眾負(fù)擔(dān)，方便群眾。目前關(guān)于不動產(chǎn)的證書，主要有國有土地使用證、集體土地所有證、集體土地使用證、房屋所有權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原所有證和草原使用證等10多種。統(tǒng)一登記應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，盡量減少權(quán)利證書，同一不動產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)盡量只發(fā)一個(gè)權(quán)利證書。

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記雖然現(xiàn)在看到了曙光，但是要完全實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一并不是簡單的事情，可謂任重而道遠(yuǎn)。目前有許多整合的工作需要開展，如統(tǒng)一登記的程序、統(tǒng)一登記的表冊卡簿、整合原有的分散登記的檔案資料包括電子資料、建設(shè)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)等等。這需要所有從事不動產(chǎn)登記的人員在社會各界大力支持下齊心協(xié)力、共同奮斗，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。(作者：蔡衛(wèi)華 單位:中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心)