7月30日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，是經(jīng)濟(jì)社會改革的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，具有里程碑意義。

　　新中國戶籍制度的形成，最初是出于穩(wěn)定社會秩序的需要。1951年公安部發(fā)布《城市戶口管理暫行條例》，全國城市統(tǒng)一戶口管理制度形成；接下來用了幾年的時(shí)間建立農(nóng)村戶口登記制度。1955年11月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，確定“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，中國的戶籍人口從此分離。1958年1月，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將限制人口自由遷移的功能納入戶籍管理，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶籍制度形成?！皯艏背蔀楣褡罹摺案尽弊R別意義的身份標(biāo)志。

　　1978年年底，改革開放以后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度慢慢有所松動(dòng)。1985年7月，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《居住證》制度；1998年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，推出有條件的“農(nóng)轉(zhuǎn)非政策”，此后各地在此基礎(chǔ)上不斷修訂自己的城鎮(zhèn)落戶條件，農(nóng)民進(jìn)城落戶漸漸拉開了一條縫隙。

　　2012年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，對戶口遷移又有所放松，基本放開了縣城和更低級別的建制鎮(zhèn)的戶口登記，但大城市以及一些中等城市仍然是壁壘森嚴(yán)，限制不減。這個(gè)政策的頒布意味著城鄉(xiāng)二元矛盾悄悄轉(zhuǎn)移為中小城市與大城市之間的矛盾。

　　從戶籍制度的形成和沿革來看，前30年從最初的社會管理、到后來城鄉(xiāng)分治并逐漸自我強(qiáng)化，最終成為行政控制人口流動(dòng)的手段；后30年雖然也有過一些改革措施，但整體上沒有什么改變，甚至在某些方面有所擴(kuò)展，增加了新的限制。

　　這個(gè)運(yùn)行了60多年的戶籍制度，是一整套組織嚴(yán)密、功能強(qiáng)大的管制系統(tǒng)，包含經(jīng)濟(jì)社會生活多個(gè)領(lǐng)域，政府的許多部門都圍繞著它行使職能。這一套制度使城鄉(xiāng)徹底分割開來，形成按不同規(guī)則運(yùn)行的二元經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，成為二元社會結(jié)構(gòu)的牢固根基，使“農(nóng)村居民”和“城市居民”成為經(jīng)濟(jì)身份、政治身份、法律身份、社會身份和文化身份都截然不同的“兩種人”。

　　戶籍制度改革改什么？基本目標(biāo)取向是城鄉(xiāng)居民自由遷徙的平等權(quán)利，也就是自由選擇居住的權(quán)利，原來是戶籍制度限制的，現(xiàn)在改革要放開，要“還給”農(nóng)民。這里要澄清一個(gè)問題，戶籍制度改革不是取消戶口，而是調(diào)整戶籍制度的職能結(jié)構(gòu)。一直以來，戶籍管理的職能分為三個(gè)部分：一個(gè)是對人口基本信息的管理，古今中外各國都有；二是對社區(qū)的公共安全管理；三是對人口遷移的行政控制。

　　我們現(xiàn)在說的戶籍制度改革，要改的是第三條，取消對人口遷移的行政控制。前兩個(gè)職能，不但不能取消，不能減弱，還應(yīng)該加強(qiáng)。毫無疑問，人口越是自由流動(dòng)，越是需要加強(qiáng)對人口基本信息的監(jiān)測管理，越是需要加強(qiáng)對社區(qū)的安全管理。這是這次戶籍制度改革后公安部門和社區(qū)必須高度重視的一項(xiàng)日常工作，難度不小。

　　改革的核心是剝離附著在戶籍后面的各種福利。簡單地說，戶籍就是“一張紙”。但多年來“這張紙”的背后捆綁上了教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等太多的福利和利益。把這些福利從戶籍上剝離下來是一件很不容易的事，牽一發(fā)而動(dòng)全身。原則上，不應(yīng)該讓城市人口繼續(xù)維持因?yàn)椤俺鞘袘艏鄙矸荻碛械摹岸喑鰜怼钡奶厥饫?，也不?yīng)該要求新進(jìn)入城市的農(nóng)村人口去分享現(xiàn)有“城市戶籍”人群的特殊利益。

　　那么，如何讓所有居民都能享受大體均等化的福利？福利是剛性的，已有“城市戶籍”人群的福利存量不能降低，新進(jìn)入城市人群的福利需要“填平補(bǔ)齊”，否則要引起矛盾和沖突，無論如何這不是個(gè)小問題。把福利從戶籍制度中剝離出來，不是取消這些福利，相反是要給進(jìn)城落戶人群“加上”。錢從哪里來？事誰來辦？一系列相關(guān)制度需要做相應(yīng)的調(diào)整。這才是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍改革的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是難點(diǎn)，是考驗(yàn)。

　　這次《通知》發(fā)布，公安部、財(cái)政部、教育部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力社會保障部、國家衛(wèi)計(jì)委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、發(fā)展改革委等八個(gè)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)都作了表態(tài)?？梢嬲龑?shí)施行動(dòng)起來，不僅職能部門之間要協(xié)調(diào)配合，不能掣肘、扯皮，每個(gè)部門內(nèi)部也有很多事要做，要有一個(gè)基本的排序，先做什么后做什么。這是一個(gè)巨大的利益協(xié)調(diào)系統(tǒng)，經(jīng)緯縱橫，盤根錯(cuò)節(jié)，協(xié)調(diào)起來不是一個(gè)簡單的事。

　　怎樣克服這個(gè)難題？最有效的機(jī)制是參與性決策體制，即民主是一種建設(shè)好制度的原制度。

　　誠然，取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶籍差別，我們就向平等邁進(jìn)了一大步！下一步是收入分配如何趨于公平合理，我們期待著！