專家談戶籍制度改革：攻堅戰(zhàn)在特大城市和超大城市

　　“戶籍制度改革應該是‘十四五’，乃至未來十五年，中國最為重要的改革之一?！?上海交通大學安泰經(jīng)濟管理學院特聘教授陸銘接受《中國新聞周刊》專訪時表示。

　　在他看來，我國的勞動年齡人口已經(jīng)開始出現(xiàn)負增長，人口老齡化和少子化趨勢疊加，很快會帶來人口總量負增長。戶籍制度改革能夠創(chuàng)造制度條件讓人口流動，勞動力得到更為充分的利用，提高勞動生產(chǎn)率，緩解城市老齡化難題，提高城市競爭力。

　　城市人口增長不是規(guī)劃可以限制住的

　　中國新聞周刊：“十三五”期間，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有約45%，有人稱之為半城市化或偽城市化現(xiàn)象。如果不能將這些人市民化，會帶來什么問題？

　　陸銘：已經(jīng)遷移的人口，難以在居住工作的城市扎根，哪怕已經(jīng)在城市長期居住的人，也不能平等獲得公共服務和社會保障，這種現(xiàn)象被稱為半城市化或者偽城市化。在我國城市中，有大約30%的常住人口是外來人口，有待市民化。在個別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經(jīng)居住超過5年，約20%居住超過10年。一般來說，國家內(nèi)部跨地區(qū)的人口流動，只要能夠合法就業(yè)，能夠加入到社會保障體系中，人們享受的公共服務應該均等化。

　　這種現(xiàn)象首先造成的問題就是不均等。公共服務應該起到均等化的功能，減少人和人之間的生活質(zhì)量差距。但是，長期以來，城市公共服務跟戶籍制度掛鉤，沒有本地戶籍的人口不能平等享受公共服務和社會保障?，F(xiàn)行戶籍制度加大了城市內(nèi)部人和人之間的福利差距。

　　其次，它還影響中國的經(jīng)濟結構。大量移民不能在城市安居樂業(yè)，總想著回到老家，掙的錢總是用來儲蓄。如果移民能在城市安居樂業(yè)，對未來預期變得更加樂觀，收入也不會隨著年齡增長出現(xiàn)明顯下降，消費就可以釋放出來，既能夠提高生活質(zhì)量，也能夠改善整個國家消費不足的局面。

　　第三，它會進一步制約城市化進程。就連長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的人都不能平等獲得公共服務和社會保障，這給還沒有移民的群體釋放了城市生活成本高、制度性不平等信號，他們就缺乏了移民動力。反過來，這會使得城市長期勞動力供給不足。目前，勞動力短缺比較嚴重的特大、超大城市，勞動力供給不足已經(jīng)帶來生產(chǎn)成本上升和服務業(yè)價格上升。

　　此外，數(shù)以千萬計的留守兒童和流動兒童是中國未來經(jīng)濟發(fā)展的勞動力。如果進城務工這代人的教育問題不能夠通過市民化和融入城市得到改善，實際上不利于下一代教育水平提升和人力資源素質(zhì)提高，不利于中國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。

　　中國新聞周刊：很多城市以水資源不足、環(huán)境惡化等原因來控制人口規(guī)模，這種做法是否有問題？

　　陸銘：以水資源不足或者環(huán)境惡化為由控制人口規(guī)模的做法，在理論研究和國際經(jīng)驗上都站不住腳。我用數(shù)據(jù)證明過城市人口規(guī)模跟污染、擁堵只有非常微弱的關系，這種關系微弱到幾乎不可能通過控制人口規(guī)模來緩解。像上海，在污染治理、城市發(fā)展方面管理得非常好，這些其實不是問題。

　　實際上，水資源是否不足主要取決于一個城市的產(chǎn)業(yè)結構。我前幾年研究北京缺水問題發(fā)現(xiàn)，從2000年到2015年期間，北京人口增長了大概60%，經(jīng)濟總量翻了將近七倍，但是用水量幾乎沒有變化，甚至有微弱下降，主要原因是什么？北京產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占的比重大幅度下降，服務業(yè)比重提高，水的使用量并沒有大幅度上升，反而出現(xiàn)下降。與此同時，北京通過再生水利用和南水北調(diào)解決了城市的供水問題，地下水水位也已經(jīng)恢復。

　　如果北京都不存在這樣的問題，其他城市怎么會存在？所以，水資源不足問題不構成城市發(fā)展阻礙，至少在中國東部地區(qū)的大城市，不能讓水資源問題成為限制人口增長的理由。

　　至于污染，那更不應該是問題。這兩年，全國范圍內(nèi)通過產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，空氣質(zhì)量大幅度提高，還沒有哪一座城市是通過控制人口規(guī)模實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的。

　　中國新聞周刊：過去，地方政策制定者在制定地方人口規(guī)模的規(guī)劃時，目標往往遠低于城市實際人口的增長速度，這種滯后性會帶來什么問題？

　　陸銘：城市規(guī)劃滯后于人口實際增長，充分說明一個城市的人口增長不是規(guī)劃可以限制住的。人口向大城市及周邊大都市圈集中有其客觀規(guī)律，它反映了城市的集聚效應帶來的經(jīng)濟增長和就業(yè)創(chuàng)造的活力。哪怕城市存在各種問題，人還要往這里跑，說明了人們對美好生活的向往。

　　如果不客觀地認識到這種人口增長趨勢，就會在公共服務、基礎設施方面出現(xiàn)滯后，引起公共服務短缺，比如學校學位緊張、醫(yī)院病床數(shù)不夠、道路規(guī)劃不足導致?lián)矶?、地下管線布局也不夠，從而導致城市排污、用電等各種各樣的短板。

　　當短板出現(xiàn)的時候，如果我們?nèi)狈硇运伎?，沒有從供給不足、規(guī)劃不足角度去思考問題，而是把它歸結為人太多了，采取措施限制人口規(guī)模，制定緊縮性的城市規(guī)劃，最后會使得城市發(fā)展陷入一種惡性循環(huán)。

　　城市群內(nèi)部的勞動力自由流動將率先實現(xiàn)

　　中國新聞周刊：“十四五”規(guī)劃《建議》中，對于上述城鎮(zhèn)化和外來人口落戶難題，提出了哪些新思路和方向？

　　陸銘：有一個非常重要的變革，國家已經(jīng)提出進一步促進城市群內(nèi)部積分落戶互認等政策。這就意味著至少在城市群內(nèi)部，落戶相對來說比較自由。城市群內(nèi)部的勞動力自由流動將率先實現(xiàn)，跨城市的市民化將變得更加容易。

　　中國新聞周刊：在戶籍制度改革中，超大城市和特大城市的步伐相對較慢，是否有必要加快節(jié)奏？

　　陸銘：當前，城區(qū)常住人口500萬以下的城市已經(jīng)實現(xiàn)了比較自由的落戶。城區(qū)常住人口在500萬以上的城市數(shù)量雖然不多，大概19個，但這部分特大和超大城市的流動人口占全國跨地區(qū)和城鄉(xiāng)間移民的一半。所以，接下來戶籍制度改革的攻堅戰(zhàn)，就是在特大城市和超大城市。

　　特大城市和超大城市經(jīng)濟比較活躍，發(fā)展水平較高，公共服務質(zhì)量較好，創(chuàng)造就業(yè)機會潛力比較大。未來，這些城市應該在推進城市化和吸納進城務工方面，承擔更大的責任，甚至可以說是決定性的責任。

　　至于時間表，要取決于我們改革的決心。一些特大城市和超大城市按照40%外來人口來算，每年降一個百分點，完成戶籍制度改革就需要花費40年。40年是一個太長的歷史周期，有可能使得一代進城人承擔戶籍制度改革的代價，這個代價太大了。

　　人口不增長甚至負增長的地方不要盲目擴張

　　中國新聞周刊：在區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，為了讓一些人口流出的欠發(fā)達地區(qū)縮小差距，出現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、新城的超量建設，你怎么看這些現(xiàn)象？

　　陸銘：這個問題在中國的確普遍存在。2003年以后，人口仍然在向東部地區(qū)集中，但是大量的新增建設用地指標卻給了中西部，而且中西部所占的比重越來越高，這些用地去干什么了呢？第一是建工業(yè)園，第二是做新城建設。把建設用地指標引導到了中西部的人口流出地區(qū)，導致有需求的地方?jīng)]有供給、有供給的地方?jīng)]有需求。

　　客觀地講，中國有大量的欠發(fā)達地區(qū)，地理位置條件不夠好，特別是一些中西部既遠離大港口、也遠離大城市的地方。由于我們傳統(tǒng)上注重經(jīng)濟總量，每個地方都希望通過投資來拉動經(jīng)濟增長，建設了大量工業(yè)園。但是客觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律告訴我們，在一些地理條件差的欠發(fā)達地區(qū)增加工業(yè)投資，不僅沒有產(chǎn)生有效的招商引資結果，反而給地方政府背上了沉重的債務包袱。

　　更加遺憾的是，有些地方自然風光很好，很適合發(fā)展旅游業(yè)。但由于片面強調(diào)工業(yè)發(fā)展，招商引資了污染型產(chǎn)業(yè)，導致污染加劇，對于城市的發(fā)展也是因小失大。教訓已經(jīng)非常深刻了，希望在下一階段的地方發(fā)展，可以糾正這些問題。

　　中國新聞周刊：“十四五”規(guī)劃《建議》提出，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。今年中央一號文件提出，有條件的地區(qū)按照小城市標準建設縣城。縣域經(jīng)濟應該如何突圍？

　　陸銘：總體來講，縣域經(jīng)濟的規(guī)模不夠大，財力不夠雄厚?？h域經(jīng)濟的局限，其實就是在于經(jīng)濟增長空間。分區(qū)域來看，沿海地區(qū)，特別是大城市周圍的一些縣城，經(jīng)濟增長的空間巨大，不用太擔心。一些遠離大城市、遠離沿海地區(qū)的縣域，經(jīng)濟增長空間會受到局限，人口可能還會進一步流出，甚至會出現(xiàn)人口負增長。這就需要把大城市的經(jīng)濟資源和稅收，以轉(zhuǎn)移支付的方式用來提高縣城公共服務水平，最終降低不同城市間的公共服務水平差距。

　　在制定規(guī)劃和進行投資的時候，要客觀認識這種由經(jīng)濟規(guī)律所驅(qū)動的人口流入流出，人口不增長甚至負增長的地方不要盲目擴張。我反復提醒，如果一個地方的趨勢是人口負增長，那么盲目加大投資會使得情況更壞。最后導致投資下去了，但是沒有相應的產(chǎn)業(yè)和人口增長，地方政府負債增加，可以說是操之過急，得不償失。