「2020兩會」央行南京分行黨委書記、行長兼外匯局江蘇省分局局長郭新明：建議加大對公共衛(wèi)生體系建設(shè)的金融支持力度

　　中國網(wǎng)財經(jīng)5月22日訊(記者 曾薔)2020年全國兩會已拉開帷幕。全國人大代表、央行南京分行黨委書記、行長兼外匯局江蘇省分局局長郭新明建議，深化公共衛(wèi)生服務(wù)供給側(cè)改革，發(fā)揮金融的支持和保障作用。

　　健全國家公共衛(wèi)生體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2003年非典疫情發(fā)生以來，為全面加強疾病預(yù)防控制、提升傳染病防控水平，我國實施了包括優(yōu)化流行病醫(yī)療救治體系、強化疾控機構(gòu)建設(shè)、健全疫情信息監(jiān)測系統(tǒng)等一系列措施，有效應(yīng)對了此后出現(xiàn)的甲型H1N1流感、禽流感、H7N9等公共衛(wèi)生突發(fā)事件。本次新冠肺炎疫情暴露出我國公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的不少短板，在公共衛(wèi)生與防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急管理體系建設(shè)、公共衛(wèi)生服務(wù)供給，特別是口罩等醫(yī)用應(yīng)急物資保障等方面，表現(xiàn)尤為突出。公共衛(wèi)生服務(wù)具有顯著的正外部性和公共產(chǎn)品屬性，政府理應(yīng)在公共衛(wèi)生體系建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但受制于公共財力和資源分配效率，政府提供的公共衛(wèi)生服務(wù)只能維持在一個較低水平，無法有效應(yīng)對類似新冠肺炎疫情的重大公共衛(wèi)生事件，遠(yuǎn)不能滿足新時代人民日益增長的健康需求。為有效提高我國公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力，應(yīng)以此次疫情為契機，從頂層設(shè)計上優(yōu)化我國的公共衛(wèi)生服務(wù)供給體系，在堅持政府主導(dǎo)的前提下，引導(dǎo)社會力量積極參與，發(fā)揮好政府和市場“雙輪”驅(qū)動的互補效應(yīng)。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是社會資源的集中承載者和關(guān)鍵分配者，可以作為公共財政的有益補充，在我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)中發(fā)揮重要的支持和保障作用。

　　郭新明認(rèn)為，從金融的角度看，當(dāng)前我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)存在以下問題：一是公共衛(wèi)生投資不足。公共衛(wèi)生投資主要來源于財政政策性專項撥款，很少有市場化投資方式參與。數(shù)據(jù)顯示，2019年財政投向公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資金1.6萬億元，占GDP比重約1.7%，與中等收入國家(4.5%)、發(fā)達(dá)國家(7%)相比，都有較大差距。在資金供給有限的情況下，公共衛(wèi)生體系建設(shè)不可避免出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不均衡現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施水平的差距。此次肺炎疫情暴露出各地區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急投入、相關(guān)醫(yī)療物資既有儲備、產(chǎn)能儲備等均存在明顯短板。比如，一些中小城市綜合性醫(yī)院感染病區(qū)建設(shè)難以應(yīng)對大規(guī)模救治，且缺乏在突發(fā)情況下快速改變用途的能力，應(yīng)急啟動醫(yī)療機構(gòu)分區(qū)診療實施比較困難，在醫(yī)療資源向新冠病毒感染者傾斜之后，其他非感染的重癥急癥患者救治能力明顯不足；大中城市在疫情初期也出現(xiàn)了醫(yī)療資源擠兌的情況，包括武漢在內(nèi)的多地均出現(xiàn)醫(yī)用口罩、護(hù)目鏡、防護(hù)服、檢測試劑的短缺，家用酒精、口罩在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)短缺，需通過國外采購、轉(zhuǎn)換生產(chǎn)線等方式來補充應(yīng)急儲備。

　　二是衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)融資授信存在諸多堵點。隨著醫(yī)療體制改革的深入，藥品加成取消，診療費用價格從嚴(yán)控制，醫(yī)院收支結(jié)余逐步收窄，個別醫(yī)院出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。因此，銀行普遍對醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置了較高的授信門檻。調(diào)研顯示，一些全國性商業(yè)銀行對衛(wèi)生行業(yè)實行名單制管理，信貸客戶須為二級甲等以上公立醫(yī)療機構(gòu)，且已納入醫(yī)保定點醫(yī)療機構(gòu)。從公立醫(yī)院看，其事業(yè)單位性質(zhì)決定了財務(wù)“收支兩條線”的特征，即醫(yī)療類項目運營產(chǎn)生的收益需先行進(jìn)入財政，再由財政撥付給醫(yī)院使用，由于收入涉及財政，無法直接作為信貸還款來源，銀行一般采取信用和保證方式授信，如醫(yī)院無力還款，銀行很難通過訴訟途徑處置相關(guān)資產(chǎn)。從民營醫(yī)院特別是基層診療機構(gòu)看，此類機構(gòu)普遍存在注冊資本少、資產(chǎn)負(fù)債率較高、高水平專家醫(yī)師不足等特點，衛(wèi)生部門對其資質(zhì)認(rèn)定比較低，難以被納入醫(yī)保定點醫(yī)療機構(gòu)范圍。此外，擔(dān)保方式增信在醫(yī)療機構(gòu)獲得銀行授信過程中發(fā)揮的作用比較有限。根據(jù)《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定，醫(yī)院的資產(chǎn)屬公共福利設(shè)施，不得用于貸款抵押；而占據(jù)醫(yī)療機構(gòu)資產(chǎn)比重較高的藥品是有保質(zhì)期且流動性極大的商品，難以作為抵質(zhì)押擔(dān)保物。

　　三是保險功能尚未充分發(fā)揮。保險既是用于資產(chǎn)配置的金融工具，也是公共安全管理中的一種市場化制度安排，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前健康管理、事中防治救控、事后損失補償、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)正常水平等方面可發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，保險參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)、風(fēng)險預(yù)防、患者權(quán)益保障等領(lǐng)域深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，健康保險產(chǎn)品體系本身也亟需完善，特別是重大災(zāi)害保險、醫(yī)生職業(yè)責(zé)任保險、健康養(yǎng)老保險等險種開發(fā)和普及力度還不夠。以此次肺炎疫情為例，不少保險公司推出了專屬新冠肺炎保險保障計劃產(chǎn)品，并通過衛(wèi)生機構(gòu)捐贈給抗擊新冠肺炎疫情的一線醫(yī)護(hù)人員。但類似的單一責(zé)任保險產(chǎn)品目前缺乏定價數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　對此，郭新明提出三點建議：第一，加大公共衛(wèi)生體系建設(shè)的金融支持力度。要維持平常時期公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備滿足類似此次疫情的重大事件應(yīng)急需要，會產(chǎn)生巨大的浪費，還是要盡力而為、量力而行，問題的關(guān)鍵在于應(yīng)急物資的可持續(xù)生產(chǎn)能力?？煽紤]按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的方式來增加公共衛(wèi)生服務(wù)供給能力，包括增加民營衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療床位等資源，以及鼓勵衛(wèi)生防疫產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)保留維持生產(chǎn)線等。這些供給能力在平時可以用于經(jīng)營民用，產(chǎn)生的現(xiàn)金流可增強其自身維系的內(nèi)在動力，在戰(zhàn)時又可迅速征用，通過“藏能于民”構(gòu)筑防控重大公共衛(wèi)生災(zāi)害的有力屏障?？紤]到此類供給能力在平時不能得到充分利用，造成一定的產(chǎn)能閑置在所難免，純粹依靠市場化運作難以長期維系，為了鼓勵社會資本進(jìn)入，實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)，建議采取稅費減免、財政貼息、專項再貸款等扶持救助政策，引導(dǎo)銀行信貸進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，降低醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生保障產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營成本。

　　第二，創(chuàng)新金融支持公共衛(wèi)生體系建設(shè)的產(chǎn)品和服務(wù)方式。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。比如，可運用政府和社會資本合作(PPP)模式在公共醫(yī)療領(lǐng)域開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)運營，引導(dǎo)金融機構(gòu)為項目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合銀行、保險等機構(gòu)開展銀團(tuán)貸款、委托貸款等融資業(yè)務(wù)。再如，可借鑒美國等國家公共設(shè)施資本證券化融資辦法，把公立醫(yī)療機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸項目打包，將信貸資產(chǎn)信托給受托機構(gòu)，由受托機構(gòu)以資產(chǎn)支持證券的形式向投資機構(gòu)發(fā)行受益證券，以實現(xiàn)風(fēng)險分散。

　　第三，發(fā)揮好保險在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的保障功能。一是進(jìn)一步完善人身險產(chǎn)品體系。短期內(nèi)可通過擴展產(chǎn)品責(zé)任、取消免賠額、對特殊人群(醫(yī)護(hù)人員)提供公益性質(zhì)的保險產(chǎn)品等措施，為新型流行性疾病提供保險保障。長期應(yīng)將各類人群、傳染病及相關(guān)各類風(fēng)險規(guī)范化地納入保險范疇，豐富完善健康產(chǎn)品體系，解決好科學(xué)定價問題。二是針對傳染病患者的醫(yī)療費用支付方式單一、保障機制尚不健全的現(xiàn)狀，建議構(gòu)建醫(yī)保、財政、銀行等多部門多元化的醫(yī)療費用保障機制，科學(xué)合理利用醫(yī)療資源。三是深度參與公共衛(wèi)生體系應(yīng)急處理。借鑒世界銀行流行病保險機制，結(jié)合巨災(zāi)保險體系建設(shè)經(jīng)驗，建立“政府+市場”流行病專項保險機制，充分發(fā)揮保險在風(fēng)險管理、定量分析方面的優(yōu)勢，提升流行病災(zāi)害事件響應(yīng)能力。四是通過構(gòu)建“保險+”生態(tài)圈促推醫(yī)療科技聯(lián)動。引導(dǎo)保險機構(gòu)利用自身在醫(yī)療科技方面的有效積累，以大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，與公共衛(wèi)生機構(gòu)協(xié)作，比如通過確診病例快速定位密切接觸者并繪制其行動軌跡、利用大數(shù)據(jù)在不同地區(qū)實現(xiàn)醫(yī)療資源和政府資源精準(zhǔn)配置等。