兼顧經(jīng)濟和社會效益 促進鐵路持續(xù)健康發(fā)展

　　近期，國務院常務會通過了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)，要求“遵循鐵路發(fā)展規(guī)律，兼顧經(jīng)濟和社會效益，擴大鐵路基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡，構(gòu)建與公路、水路、航空等有機銜接的綜合交通運輸體系，增加有效供給，提升運輸服務保障能力?！?/p>

　　自2004版中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃頒布以來，我國鐵路發(fā)展取得了舉世矚目的成就，我國鐵路網(wǎng)由2003年的7.3萬公里增加到2015年底的12.1萬公里，特別是高速鐵路從2003年405公里快速發(fā)展到2015年的1.9萬公里，2004年至2015年，我國鐵路基本建設投資完成超過4.8萬億元，2004版中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃規(guī)劃全國鐵路營業(yè)里程達到12萬公里以上的規(guī)劃目標已提前實現(xiàn)。鐵路是國民經(jīng)濟的大動脈，作為調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、惠民生的重點領(lǐng)域，對擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，保障和改善民生發(fā)揮了十分重要的作用。

　　中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃作為指導國家鐵路長遠發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，既體現(xiàn)了國家意志，又為今后我國鐵路發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，意義重大。為更好地適應今后社會經(jīng)濟發(fā)展需要，本次中長期規(guī)劃在擴大路網(wǎng)規(guī)模，提升保障能力方面，具有以下幾個特點：

　　一是繼續(xù)擴大鐵路覆蓋范圍，進一步提升鐵路保障能力和水平。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，客運量保持快速增長，貨運量結(jié)構(gòu)分化明顯，個性化、多樣化需求日益增多，考慮多種因素影響，《規(guī)劃》將我國鐵路通道擴大到“八縱八橫” 路網(wǎng)格局，是適應今后發(fā)展的必然體現(xiàn)。《規(guī)劃》首次提出構(gòu)建現(xiàn)代高速鐵路網(wǎng)，我國鐵路主要客運通道能力將大幅增加，對于增加鐵路客運服務的有效供給，補齊短板，進一步提升鐵路保障能力和水平具有重要意義。

　　二是強化了鐵路在推進城鎮(zhèn)化中的骨干作用。我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進和城市群規(guī)模、數(shù)量的持續(xù)擴大，將促進旅客運輸市場，特別是城際旅客運輸市場的繁榮與發(fā)展。作為城市群旅客運輸?shù)闹饕绞?，城際鐵路客運量將快速增長?！兑?guī)劃》重點建設支撐和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、有效連接大中城市與中心城鎮(zhèn)、服務通勤功能的城市群城際客運鐵路，將在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，引導支撐人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)合理布局、融合發(fā)展等方面發(fā)揮重要骨干作用。

　　三是強調(diào)了在區(qū)域布局中的引導作用。繼續(xù)實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，優(yōu)化拓展經(jīng)濟發(fā)展空間，要求建設橫貫東中西、溝通南北方的鐵路大通道?，F(xiàn)有路網(wǎng)布局尚不完善，區(qū)域布局不均衡，特別是中西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋面不夠廣泛。《規(guī)劃》堅持“分區(qū)規(guī)劃”原則，西部地區(qū)著重擴大路網(wǎng)覆蓋率，中東部地區(qū)重點是完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高路網(wǎng)質(zhì)量。規(guī)劃實施將有利于優(yōu)化區(qū)域路網(wǎng)布局，形成區(qū)域覆蓋廣泛、服務層次多樣的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)絡。

　　四是進一步突出對中西部社會經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。鐵路是大動脈、重要基礎(chǔ)設施和大眾化交通工具，在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的重要作用?！兑?guī)劃》更加注重中西部地區(qū)的布局和建設力度，提出實施差異化投融資政策，建立提高中央資金對中西部鐵路建設投入比重的長效機制。規(guī)劃期內(nèi)繼續(xù)加強以中西部地區(qū)為重點的鐵路建設，可以有效促進中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，起到既穩(wěn)增長、更調(diào)結(jié)構(gòu)，既增投資、更擴消費，既利當前、更惠長遠的“一石多鳥”作用。

　　隨著鐵路建設加快，鐵路網(wǎng)規(guī)模不斷擴大，鐵路自身經(jīng)濟效益問題也更加突顯。經(jīng)濟新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，資源消耗強度降低，大宗原材料的運輸量下降；能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，煤炭需求增量放緩，運輸市場運輸方式多元化，市場競爭壓力加大等因素，導致鐵路貨運量下降和鐵路貨運收入下降。一些高速鐵路、城際鐵路剛開通運營，正處于客流的培育過程中，客運效益有待提高。現(xiàn)行鐵路基礎(chǔ)運輸價格偏低，鐵路運價制定的市場化程度不夠，難以適應市場競爭。根據(jù)有關(guān)審計報告，原鐵道部(鐵路總公司)資產(chǎn)負債率一直維持在40%左右，隨著鐵路大規(guī)模建設，2008年后資產(chǎn)負債率指標持續(xù)增長。在建設資金籌集方面，鐵路總公司負債性資金比重在逐年增加，導致財務費用不斷增加，還本付息壓力越來越大。

　　要實現(xiàn)《規(guī)劃》預定的目標，必須高度重視鐵路建設資金需求和鐵路發(fā)展面臨的經(jīng)濟效益問題，《規(guī)劃》強調(diào)要兼顧鐵路經(jīng)濟和社會效益，把提供有效供給作為規(guī)劃建設重點。鐵路作為國家最重要的基礎(chǔ)設施之一，保障國家戰(zhàn)略實現(xiàn)，是鐵路職責所在。但解決好鐵路發(fā)展中日益突出的經(jīng)濟效益問題，又是鐵路持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。如何解決好鐵路效益問題，建議重視以下幾方面工作：

　　一是以提質(zhì)增效為重心，有序推進項目建設。《規(guī)劃》提出“充分考慮工程條件和經(jīng)濟發(fā)展實際，尊重鐵路技術(shù)特點和客觀規(guī)律，合理把握建設時機，有序均衡推進項目實施。”具體項目的建設要統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略要求、運輸需要、經(jīng)濟效益和社會效益，把握需要與可能，注重充分利用既有通道或運輸資源，加大投資項目進行經(jīng)濟和風險評價，以合理確定建設項目規(guī)模、標準和建設時機，最大限度實現(xiàn)投資價值。目前，高速鐵路項目仍有相互攀比，爭相追求高標準、不斷擴大建設規(guī)模的現(xiàn)象，應引起足夠重視。

　　二是著力盤活鐵路現(xiàn)有資產(chǎn)，擴大多種經(jīng)營。鐵路作為交通基礎(chǔ)設施，具有龐大的資產(chǎn)規(guī)模積累，包括線路資產(chǎn)、建筑物資產(chǎn)、房屋資產(chǎn)、土地資產(chǎn)、移動設備資產(chǎn)等等，目前鐵路資產(chǎn)的資本化程度低，資產(chǎn)流動重組不暢，遠不能適應動態(tài)的市場供求關(guān)系。因此，對鐵路在運輸生產(chǎn)力布局調(diào)整過程中形成的閑置資產(chǎn)、土地、廠房和設備等充分加以利用與開發(fā)，對閑置資產(chǎn)盤活，利用新增資源擴大多種經(jīng)營市場，能夠有效提高鐵路行業(yè)的經(jīng)營效益。盤活存量不僅有助于解決虧損問題，而且可實現(xiàn)存量帶增量，形成增長效應，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！兑?guī)劃》也強調(diào)“研究化解鐵路債務的有效措施，逐步改善鐵路企業(yè)債務結(jié)構(gòu)。加大力度盤活存量資產(chǎn)，加強土地資產(chǎn)評估等工作”。

　　三是加大社會資本投資力度，多方式多渠道籌集建設資金。鐵路建設只依靠國家投資和自身貸款，難以滿足其大規(guī)模建設需求。同時，鐵路行業(yè)高比例的資產(chǎn)負債率，沉重的還本付息壓力，經(jīng)營壓力日益凸顯。因此必須創(chuàng)新投融資體制，把大量的社會資本吸收到鐵路建設中來，使鐵路建設資金來源多元化，保障鐵路建設更加持續(xù)健康。《規(guī)劃》指出“用改革精神破解鐵路投融資等難題，創(chuàng)新市場化融資方式，放寬市場準入，培育多元投資主體，鼓勵支持地方政府和廣泛吸引包括民間、外資在內(nèi)的社會資本參與投資鐵路建設，形成國家投資、地方籌資、社會融資相結(jié)合的多渠道、多層次、多元化鐵路投融資模式”。有關(guān)部門要落實《國務院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等文件要求，通過改革進一步完善國家支持鐵路建設的政策措施，要繼續(xù)完善鐵路基金募集方式，創(chuàng)新發(fā)行品種和方式，進一步擴大規(guī)模，為鐵路發(fā)展注入新動能。鐵路投資建設主體要積極探索改善鐵路經(jīng)營方式，加大土地綜合開發(fā)力度，車站和線路用地一體化規(guī)劃，加強地上、地下空間的綜合開發(fā)，更好地提升資產(chǎn)收益，以提高鐵路建設資金籌集能力和收益水平。

　　四是推進鐵路價格改革，建立適應市場的運價形成機制。鐵路客運和貨運價格作為鐵路企業(yè)運營的重要因素，在當前情況下還存在包括定價機制不靈活、市場化程度不夠、成本上升提速不提價等問題。這些問題即降低了鐵路的收益水平，又影響了鐵路參與市場競爭。在貨運方面，鐵路貨物運輸價格市場化程度相對較低，難以引導鐵路運輸企業(yè)參與市場競爭。同時，目前的運價水平影響鐵路運輸企業(yè)財務狀況，難以吸引社會資本投入建設。因此，實現(xiàn)鐵路客貨運價市場化，改革其運價形成機制，提高價格對市場需求的靈敏度，可以改善鐵路企業(yè)收益水平。要完善鐵路公益性運輸補償政策，建立公益性運輸補貼。

　　五是推進鐵路改善服務質(zhì)量，創(chuàng)新服務手段，提高市場競爭力。隨著我國運輸市場的不斷完善，公路、民航、水運等運輸方式的長足發(fā)展，運輸市場競爭激烈，鐵路運輸企業(yè)須改善服務質(zhì)量，提升產(chǎn)品競爭力，增加運輸收入。目前鐵路提供的運輸產(chǎn)品仍然是以旅客貨主的位移服務為主，而其包括門到門、信息化、隨時性、高頻率等服務的增值服務卻與旅客貨主的期望仍有一定差距?！兑?guī)劃》指出鐵路企業(yè)“適應市場需求變化，發(fā)展高鐵快運和零散貨物快捷運輸，發(fā)揮價格機制作用，大力開拓運輸市場，全面提升服務水平，擴大產(chǎn)品和服務有效供給，增強鐵路企業(yè)市場競爭力，加快向現(xiàn)代物流企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展”。提高鐵路競爭力，核心是提升服務質(zhì)量。根據(jù)不同層次旅客的不同需求特點以及不同時段的旅客運輸需求的變化情況，提供差別化、多樣化的旅客運輸服務。要按照現(xiàn)代物流的要求不斷創(chuàng)新和拓展服務手段，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，以互聯(lián)網(wǎng)思維推動服務變革升級，全面提高鐵路服務水平和競爭能力。

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