與前任相比，現(xiàn)任的31位財政廳長面臨的財政經(jīng)濟環(huán)境可謂嚴峻：經(jīng)濟增速在下行，財政收入增速也在下行，今年前10個月地方財政收入已跌破10%，僅為9.8%，而過去每年20%-30%的增速是常態(tài)。

　　地方財政收入增長形勢很不樂觀。財政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，今年1-10月全國地方財政收入6.33萬億，同比增速僅為9.8%，比金融危機沖擊后的2009年同期增速還低1個百分點。部分省份的增速更低，如遼寧省甚至罕見地出現(xiàn)了負增長5.8%的情況。當?shù)刎斦d要求“全省各級財政部門積極籌措調(diào)度資金，保障重點項目等支出需求”。

　　遼寧省財政廳長是陳廣君，他從2008年開始擔任遼寧省財政廳黨組副書記、副廳長，2013年3月扶正。在擔任副廳長不久，他還出任遼寧省債務(wù)管理辦公室主任。

　　據(jù)遼寧省審計廳今年1月份發(fā)布的審計報告，截至2013年6月底，遼寧全省各級政府負有償還責任的債務(wù)5663.32億元，雖然風險總體可控，但風險不容忽視。陳廣君面臨的任務(wù)，不僅要努力保持遼寧省財政收入的穩(wěn)定，還要防范地方債務(wù)風險。

　　據(jù)記者統(tǒng)計，與陳廣君一道，在2013年政府換屆以后新出任省級財政廳(局)長(以下簡稱財政廳長)的共有15人，在現(xiàn)任中占比將近50%。

　　雖然大多數(shù)省份財政穩(wěn)定的挑戰(zhàn)都要小于遼寧省，但對于全國31個省市區(qū)的財政廳長而言，共同的難題顯而易見：財政收入增速在下滑，各種結(jié)構(gòu)性減稅措施、民生支出及“穩(wěn)增長”的財政支出非但不能壓縮，可能還需要加強；財經(jīng)紀律的約束正在剛性化，融資平臺的改革正在進行，地方政府通過各種非正規(guī)渠道融資的能力大大縮??；隨著房地產(chǎn)市場中長期趨勢的下行，土地財政增收的空間也正在收窄。制度層面，審計署也正在對土地財政進行審計，地方政府的“第二財政”收支將受到約束。

　　作為連接中央與地方的省級財政廳長，他們既要回應(yīng)本省市區(qū)面臨的財政經(jīng)濟挑戰(zhàn)，同時又要服從中央統(tǒng)一部署，推進深層次的財稅改革。財政收入增速下滑和改革重任相互交織，構(gòu)成了一份難度頗高的“考卷”。31個省市區(qū)的財政廳長是這份考試的主要“考生”。按照十八屆三中全會的部署，財稅改革重任需在2020基本完成。

　　在2013年7月召開的全國財稅廳局長座談會上，財政部長樓繼偉強調(diào)：“承擔起艱巨繁重的財政改革發(fā)展任務(wù)，關(guān)鍵要有一支‘講大局、懂經(jīng)濟、有思路、干實事、勇?lián)敗呢斦刹筷犖??！?

　　那么，31個省份的財政廳長具有怎樣的工作經(jīng)歷？他們將如何在重任之下，完成構(gòu)建中國現(xiàn)代化的財稅體系，乃至推進中國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重任？本文試圖通過對全國31個省市區(qū)的最近三任共93位財政廳長的履歷和31個省份的財政及債務(wù)等數(shù)據(jù)進行分析。

　　專業(yè)技術(shù)官僚群體

　　要了解31位省級財政廳長的概況并不容易，雖然他們執(zhí)掌一個省份的經(jīng)濟總量可能已經(jīng)不亞于一個中等發(fā)達國家，但公開披露的基本簡歷信息并不充分，諸如籍貫、教育背景等基本信息也不一定完整。

　　這群出生于上世紀50年代末、60年代初的財政廳長，經(jīng)歷了幼年時的饑荒、少年時期的政治運動和成年后的經(jīng)濟改革開放，他們開始參加工作的時間大多數(shù)是在“文革”末期和改革開放初期，中國正處于從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌之中。

　　相較于比他們更高一級的省部級正職領(lǐng)導，財政廳長顯得低調(diào)，他們的公職履歷中很少具有跨省任職的經(jīng)歷，在離開財政系統(tǒng)后，他們大多數(shù)升任副省級干部，但很少擔任省級正職。

　　記者整理后發(fā)現(xiàn)，在財政廳廳長的“遴選池”中，副廳長是廳長的主要來源。在現(xiàn)任31位財政廳長中，在任廳長之前的職位是副廳長的比例達到52%，人數(shù)為16人。這一比例還可能低估，因為一些財政廳長并非直接由副廳長轉(zhuǎn)任廳長，而是在擔任副廳長之后，轉(zhuǎn)任其他職位，比如地市負責人，再轉(zhuǎn)任廳長。如果加上這類變動，31位財政廳長中擔任過副廳長的人數(shù)將高達24人，占比達77%。

　　地方稅務(wù)局局長是財政廳廳長的第二大來源，占比為16%(5人)。其他來源包括擔任本省政府副秘書長、審計局局長、地市領(lǐng)導、金融辦主任、林業(yè)廳廳長、人大財經(jīng)委副主任、財政部司長，其中前三類均為2人，后四類均為1人。

　　絕大多數(shù)的財政廳長都有在本省財稅系統(tǒng)歷練十余年甚至二十余年的經(jīng)歷，有的財政廳長曾短暫出任審計局、發(fā)改委、金融辦等政府經(jīng)濟管理類部門職務(wù)及地市政府領(lǐng)導。作為技術(shù)官僚中的一個群體，財政廳長人選的來源，高度依賴于財經(jīng)部門輸送，具有較高的專業(yè)門檻。

　　不過，江蘇省財政廳廳長劉捍東例外。劉捍東在擔任廳長之前歷任鎮(zhèn)長、縣長、市長等職，并無財政等相關(guān)經(jīng)濟管理部門任職的經(jīng)歷。據(jù)國家審計署的審計報告，江蘇省目前在全國31個省份中，債務(wù)總量居首位。

　　在31位省級財政廳長中，有18位財政廳長獲得碩士學位，占比近6成。其中，湖北財政廳長王文童、湖南省財政廳長鄭建新、福建省財政廳長陳小平、山東省財政廳長于國安4人還取得了博士學位。

　　從專業(yè)背景來看，除10人本報記者未找到公開信息外，有18人畢業(yè)于經(jīng)濟管理類專業(yè)(18人中有6人是財政專業(yè))，專業(yè)對口率近60%。

　　在離開財政系統(tǒng)后，財政廳長升任副省級職務(wù)是個大概率事件。記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，31個省級區(qū)域的前兩任總計62位財政廳廳長中，至少有38位升任副省部級職務(wù)。如果加上并非一步到位副省級的人數(shù)，這一數(shù)字將達40人，占比高達65%。他們當中還有8人出任省委常委。

　　從具體去向看，擔任副省長、省人大常委會副主任、省政協(xié)副主席的人數(shù)較多，人數(shù)分別為18、11、6。此外，調(diào)至省人大、省政協(xié)財政及預(yù)算專門委員會的人數(shù)也較多，達到8人。這些調(diào)動基本在本省范圍內(nèi)發(fā)生，鮮有異地調(diào)動的案例。

　　不過，一些地方也出現(xiàn)了財政廳長高配現(xiàn)象。如新疆財政廳長彎海川于2013年當選為自治區(qū)政協(xié)副主席，是現(xiàn)任31位財政廳長中唯一高配副省級的財政廳長。彎海川畢業(yè)于新疆省內(nèi)的一所財政學校，一直在財政體系工作。

　　與前任相比，現(xiàn)任的31位財政廳長們面臨的財政經(jīng)濟環(huán)境可謂嚴峻：經(jīng)濟增速在下行，財政收入增速也在下行，今年前10個月地方財政收入已跌破10%，僅為9.8%，而過去每年20%-30%的增速是常態(tài)。與2009年財政增速跌入個位數(shù)后迅速回升不同，他們所面對的將是一個中高速經(jīng)濟增長的“新常態(tài)”，財政收入長期高增速增長的基礎(chǔ)亦不存在。

　　改革中堅

　　今年6月30日，中央政治局會議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，財稅領(lǐng)域的深層次改革正在加速推進。其中，央地關(guān)系改革處于特別重要的位置。省級財政廳長在這場改革中的位置特別關(guān)鍵。

　　1994年的分稅制改革奠定了中國目前財稅體制的基礎(chǔ)。在這輪改革中，中央政府為了提高“兩個比重”(即提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重)，對地方政府開展了艱難的說服工作，最終讓地方政府同意實施分稅制改革方案，中央財政收入占比此后總體上不斷提升。

　　與“一行三會”的垂直管理不同，按照相關(guān)法律法規(guī)，財政廳長實行屬地管理，是省級地方政府的組成部門，受財政部的業(yè)務(wù)指導。在省級財政廳長的群體中，財政部和省級財政廳之間、各省財政廳之間在人員任職方面的互動非常少見。

　　據(jù)記者統(tǒng)計，在現(xiàn)任的31位財政廳長中，只有湖南省財政廳廳長鄭建新例外。鄭建新在擔任廳長之前，相繼擔任貴州省政府辦公廳副處長、四川省財政廳副廳長(掛職)、財政部稅政司副司長等職。鄭的前任史耀斌同樣由稅政司司長短暫擔任湘潭市市長后轉(zhuǎn)任湖南省財政廳廳長。目前，史耀斌已升任財政部副部長。

　　省級財政廳上調(diào)財政部的案例也不多見，在2013年除史耀斌外，廣東省財政廳廳長劉昆在擔任3年副省長之后亦調(diào)任財政部副部長。分析人士認為，擔任過地方財政廳廳長的他們對基層情況更加了解，在擔任更高級別的財政官員后會創(chuàng)造性地推動財稅改革，把握好改革的節(jié)奏、步伐和切入點。

　　在目前的財稅體制下，中央和地方財政系統(tǒng)的“互動”更多體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金的分配上。分稅制改革后，中央財政收入占全部財政收入比重不斷上升，對地方的轉(zhuǎn)移支付也不斷增加。對地方財政部門而言，為了增加本地財政收入，除了挖掘本地財稅潛力外，就是爭取中央的財政轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟不發(fā)達省份，對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴更大。

　　在今年寧夏自治區(qū)的財政工作會議上，寧夏財政廳廳長張?zhí)K安通報稱，上半年寧夏轉(zhuǎn)移支付資金比上年凈增加52.1億元，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付凈增加17億、3億，其他專項轉(zhuǎn)移支付資金亦有增加。此外，他還按處室列示了各處爭取的中央資金?！捌渌魈幗衲隊幦≈醒胭Y金力度還要加強，廳領(lǐng)導要親自跑?！彼跁h上說。

　　在轉(zhuǎn)移支付資金中，一般性轉(zhuǎn)移支付因為按照相關(guān)因素計算，變動空間較小，而專項轉(zhuǎn)移支付則協(xié)議性較強，亦是各地積極爭取的項目。按照國務(wù)院的45號文的要求，未來一般轉(zhuǎn)移支付的比例要提高至60%以上，這意味著專項轉(zhuǎn)移支付的比例將會壓縮。但在改革過程中也蘊含“機遇”?！艾F(xiàn)在是調(diào)整專項定基數(shù)、追加專項的最佳時間，分管廳長要親自跑，了解情況，對接項目，必要時可以請書記、主席出面支持?！睆?zhí)K安在會議上說。

　　與寧夏一樣，經(jīng)濟發(fā)達的廣東也積極爭取中央對廣東更多的支持。

　　廣東是全國經(jīng)濟實力最強的省份，上繳中央財政收入較多，但中央轉(zhuǎn)移支付及返還較少。以2010年為例，廣東上繳中央財政5187億，而收到的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還僅有1125.45億，后者只是前者的五分之一，但廣東卻負擔著2500余萬外來人口的公共服務(wù)人口支出，人均財政支出排名靠后：2012年其人均財政支出位居全國第21位。

　　廣東省原省委書記汪洋與原省長黃華華曾與財政部原部長謝旭人舉行座談會，討論中央與廣東的財政分配問題。廣東方面希望財政部考慮人口因素和人均財力水平，加大對廣東的支持力度。

　　不過，新一輪財稅改革，央地關(guān)系方面的改革目前并不多?！盃砍兜窖氲仃P(guān)系的種種提法大都是原則性的，還沒來得及由原則性的提法深入到細致性的具體安排。”社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇11月26日在《財經(jīng)》年會上表示。

　　未來，隨著財稅體制改革的深入推進，中央和地方財政系統(tǒng)之間又面臨新的博弈，而財稅體制中也在央地博弈中進一步理順。

　　地方債難題

　　正在進行的地方債務(wù)改革，是現(xiàn)任31個省市區(qū)財政廳長要面對的重大改革內(nèi)容。根據(jù)國家審計署2013年底公布的審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府僅僅負有償還責任的債務(wù)就超過10萬億元。

　　43號文將財政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，這進一步明確了財政系統(tǒng)的責任。地方債務(wù)來源于不同的政府層級、部門及融資平臺，在地方債的形成過程中，財政部門很難約束這些舉債主體。但對地方債務(wù)處置的責任明確之后，財政系統(tǒng)則承擔重任。“借錢的時候不找我們，等到還不了債的時候，就讓財政部門來兜底。”華北地區(qū)某省財政廳原廳長對記者抱怨。

　　從存量債務(wù)規(guī)模來看，江蘇省是目前政府性債務(wù)規(guī)模最大的省份。審計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底江蘇政府性債務(wù)的余額為1.47萬億。2013年7月路透社的一篇文章稱，江蘇極有可能是中國省級區(qū)劃中債務(wù)風險最嚴重的地區(qū)，并稱江蘇陷入債務(wù)噩夢。

　　在次月的經(jīng)濟形勢分析會上，江蘇省財政廳長劉捍東回應(yīng)稱：“江蘇的負債率和債務(wù)率等主要風險指標，低于國際警戒線，債務(wù)風險可控制。”劉捍東認為，江蘇的債務(wù)水平與經(jīng)濟總量、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要是相匹配的、是適當?shù)摹?

　　在整個地方存量債務(wù)的分布中，省級政府的占比并不高。據(jù)去年底審計署發(fā)布的審計報告，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務(wù)分別為1.77萬億元、4.84萬億元、3.95萬億和0.31萬億，其中占比最高的是市縣級債務(wù)。

　　從各省份發(fā)布的債務(wù)審計結(jié)果來看，重慶、內(nèi)蒙古、貴州三省區(qū)的區(qū)縣級債務(wù)較為嚴重。截至2012年底，三省區(qū)負有償還責任的債務(wù)率高于100%的區(qū)縣數(shù)量占轄區(qū)數(shù)量的占比例分別為28.94%、28.71%、28.40%，具體數(shù)量為11個、29個、25個。

　　換言之，上述三省區(qū)轄區(qū)內(nèi)有將近三分之一的區(qū)縣政府的可支配財力無法覆蓋債務(wù)余額。如果這些區(qū)縣的債務(wù)出現(xiàn)問題時，市級政府及省級政府很可能需要出手救助。

　　近年來，風險事件爆發(fā)后，省級政府都出面協(xié)調(diào)的案例并不少見。如在2011年云南城投違約，云南省政府明確要求城投公司撤回“只付息，不還本”的公函，并親自出面協(xié)調(diào)還款事宜。

　　2014年華通路橋兌付事件中，山西省及公司所在地陽泉市政府均出面協(xié)調(diào)公司應(yīng)收賬款方出資。不過，從公開報道看，省級財政部門在處置過程中發(fā)揮的作用尚不清晰。

　　43號文允許省級政府代理市縣政府發(fā)行地方政府債券，中央政府對省級政府債務(wù)實行限額管理，“在這種情況下，省級財政部門切分、平衡市縣地方政府債券發(fā)行額度的壓力將會相當大?！比A北地區(qū)某省一位財政廳原廳長對記者表示。

　　未來，省級財政廳長還須面對資本市場的考驗。由省級財政發(fā)行地方政府債券，這將更能反映各省級政府的信用資質(zhì)和財政風險。財政管理水平亦是評級公司對地方政府債券評級時考慮的一個因素。這將對各省的財政信息公開、預(yù)算管理提出新的要求。

　　穩(wěn)增長重任

　　當前，中國經(jīng)濟正處于高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，今年三季度GDP增速為7.3%，創(chuàng)下22個季度以來的新低，穩(wěn)增長的任務(wù)異常嚴峻。對于省級政府而言，雖然財政政策和貨幣政策都由中央政府進行總體把控，但是省級政府在財政政策上可以采取一些靈活的措施。

　　在今年3月19日國務(wù)院常務(wù)會議提出穩(wěn)增長的任務(wù)之后，地方政府跟進出臺了大量措施，其中尤以財政措施尤為顯著。安徽省財政廳廳長羅建國在談到省級財政部門的職能時就表示：“(省級財政部門)將分析宏觀經(jīng)濟形勢對財政部門的影響，同時結(jié)合省內(nèi)的實際，提出省內(nèi)的一些有針對性的財稅政策?！?

　　記者對多個省份的穩(wěn)增長措施進行梳理后發(fā)現(xiàn)，財政穩(wěn)增長主要集中于加快資金撥付進度和財政貼息、獎勵為主。其中，加快資金撥付進度的措施基本為各省份所采用，這改變了以前年度財政支出“前低后高”的走勢，財政貼息獎勵的措施則因省份而異。

　　在財政貼息、獎勵方面，黑龍江的財政穩(wěn)增長措施引起外界關(guān)注。在黑龍江推出的65條穩(wěn)增長的措施當中，約有四分之一的條目涉及到財政補貼和獎勵，涵蓋企業(yè)上市、景區(qū)評級、引入新企業(yè)等諸多方面。

　　在行業(yè)方面，因年房地產(chǎn)行業(yè)下行，四川、安徽、浙江等省份下半年推出對購房者進行財政補貼的措施。這些政策推出之后，也有學者質(zhì)疑其政策的公平性和合理性。新修訂的《預(yù)算法》在今年8月31日通過后，財政的公共性原則得以強化。因此，未來如何在財政對部分人群及盈利單位的貼息及獎勵與財政的公共性之間做出合理的解釋，將考驗著財政部門的決策。

　　今年財政支出一反常態(tài)，出現(xiàn)“前高后低”的情況。財政部的數(shù)據(jù)顯示，上半年地方財政支出同比增長16.4%，增速高出中央財政支出增速3個百分點。財政部部長樓繼偉在今年的財政廳(局)長座談會上也表示：“支出進度比往年加快?！毕掳肽甑胤截斦С鲈鏊賱t持續(xù)下降，10月份甚至出現(xiàn)了負增長(-4.6%)的情況。

　　財政支出的穩(wěn)增長效應(yīng)主要通過財政投資拉動經(jīng)濟增長：在經(jīng)濟下行壓力加大的時候，加大財政支出，帶動投資及經(jīng)濟增長，等經(jīng)濟企穩(wěn)之后相應(yīng)減少財政支出。基于此，財政部門可以在一年間選擇適當?shù)臅r間點加大財政支出。

　　但是財政支出規(guī)模受到財政收入規(guī)模的約束。在過去的十年間，地方本級的財政收入平均增速為21.22%，是同期GDP增速的2.25倍。今年前三季度，地方本級的財政收入增速只有10.1%。在財政收入增速降低的同時，積極的財政政策意味著更大規(guī)模的赤字，而赤字又受債務(wù)總量、財政收入、GDP的約束。11月26日，高培勇在《財經(jīng)》年會上測算，根據(jù)歐盟財政赤字不超過GDP3%的標準，明年中國最大的發(fā)債規(guī)模是1.8萬億。“相比今年的1.35萬億的規(guī)模明年的伸縮空間是4500億。”他說。

　　不止規(guī)模約束，改革的各種約束條件都已擺在現(xiàn)任31位財政廳長面前。一位離任的財政廳長對其20余年的財政生涯如此感慨：“天下繁難多少事，公共理財?shù)谝粯??！睂τ诂F(xiàn)任31位財政廳長而言，財稅改革于今年再次啟動，他們的考試才剛剛開始，未來任重而道遠。