地方政府通過BT模式合理舉債，快速完成基礎設施任務建設，有利于規(guī)避近年來通貨膨脹背景下急劇上升建設成本

　　目前，我國城市非經(jīng)營性基礎設施建設的主要模式有施工總承包模式和BT模式。

　　對地方政府而言，BT模式具有十分重要的經(jīng)濟意義，主要有：

　　1.通過“政府按揭”方式，助推地方政府盡早完成城市基礎設施的建設任務。我國正處在城鎮(zhèn)化建設的關鍵階段，基礎設施是助推社會經(jīng)濟發(fā)展的先行資本，因此，各地方政府面臨繁重的基礎設施投資任務和有限的財政保障能力之間的尖銳矛盾。通過BT這種“政府按揭”模式購買合格投資人提供的基礎設施建設社會服務，有助于地方政府在短期內(nèi)完成基礎設施建設任務，有助于地方政府根據(jù)自身財力科學地測算和規(guī)劃基礎設施建設計劃。

　　2.合格投資人的強大資源整合能力，保證基礎設施建設項目的順利完成。一個典型的基礎設施BT項目包括建設期和回購期，一般在3~10年之間。其在經(jīng)濟上最大的優(yōu)勢是項目投資人本身借助自身資質(zhì)、項目發(fā)起人賦予的項目建設特許權(quán)以及項目發(fā)起人在增信措施上的支持，擁有強大的項目融資能力，能保障建設期全過程的資金支持。

　　3.項目發(fā)起人和項目投資人擁有相同價值取向，能有效控制基礎設施建設項目的實際投資規(guī)模，降低投資成本，同時打造精品工程。作為市場化的商業(yè)主體，項目投資人有動力整合其規(guī)劃、設計、投資和施工資源，在保證質(zhì)量的前提下科學規(guī)劃，優(yōu)化設計，壓縮工期，精簡成本，盡早收回投資，同時，在BT模式下引入合格投資人后，雙方都會在合同中將項目建成后獲評的獎項標準作為重要的約定，保證項目建設質(zhì)量，打造精品工程。

　　更重要的是，地方政府通過BT模式合理舉債，快速完成基礎設施任務建設，有利于規(guī)避近年來通貨膨脹背景下急劇上升建設成本。

　　4.轉(zhuǎn)移地方政府建設風險，增強了政府投資能力。建設期內(nèi)，項目投資人通過項目發(fā)起人授權(quán)取得了項目建設的特許權(quán)，取代了地方政府或其政府平臺的項目業(yè)主地位，地方政府不承擔建設期內(nèi)的施工安全和及時融資等風險，且只在項目竣工驗收合格后才開始進行資金支付。同時，在建設期內(nèi)，項目融資由項目投資人自行負責，地方政府出具相應的批準和明確資金來源的文件并提供一定的回購保證方式，無需動用政府的財務資源，有利于降低政府的負債水平，使政府將有限的財政資金和投資能力用于其他更為優(yōu)先的項目。同時，采用BT模式有利于增加地方稅收。

　　社會意義

　　BT模式作為國際上基礎設施建設領域一種成熟的政企合作制度，其重要意義不僅僅局限于經(jīng)濟領域，更重要的是在提升社會整體效益、促進社會進步方面，有助于構(gòu)建基礎設施建設領域新型政企關系，為其他領域的政府和企業(yè)關系的改革提供借鑒。

　　1.劃分政府和企業(yè)的行為邊界，政府和企業(yè)承擔相應風險。BT模式下典型的分工是：政府根據(jù)當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展需求，按照自身優(yōu)勢，負責項目前期立項、報批報建、征地拆遷等工作，將項目融資和建設的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給合作企業(yè)，企業(yè)根據(jù)政府授權(quán)獲得建設期業(yè)主地位，負責設立項目公司，組織項目融資、投資、設計、施工，并承擔建設期間風險，建設完成后由政府按協(xié)議分期回購。

　　2.明確合作內(nèi)容，建立良性的政企合作關系。BT模式下項目融資環(huán)節(jié)能較好體現(xiàn)政企雙方的合作關系：項目投資人一般為具有強大融資能力和內(nèi)部設計施工資源整合能力的大型國有建設施工企業(yè)，在金融機構(gòu)具有良好的資信記錄和高額授信，項目發(fā)起人借助項目投資人強大融資能力，既為自身的基礎設施建設任務提供資金來源，也避免了因基礎設施建設導致短期內(nèi)自身負債率急劇上升，從而將節(jié)余出來的自身投融資能力用于更為緊迫的公共服務領域。同時，作為項目投資人借款的風險補償，項目發(fā)起人提供相應的保證措施，既是為了協(xié)助項目投資人建設期融資，也是為未來的回購行為提供增信，始終保證BT模式下的政企合作關系按照契約精神嚴格規(guī)范和執(zhí)行。

　　存在的問題

　　隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，整體經(jīng)濟去杠桿化趨勢明顯，BT模式也逐漸顯現(xiàn)出一些問題。主要有：

　　(一)上位法規(guī)缺失，政府行為需進一步規(guī)范。至今國內(nèi)仍沒有一部專門的包含BT模式規(guī)范在內(nèi)的PPP法規(guī)，僅有相關部委及地方政府出臺的一些部門規(guī)章和地方性文件為依據(jù)，但這些規(guī)章文件由于政出多門，關聯(lián)性差，對政府在科學控制負債規(guī)模、保護投資人合法權(quán)益、公平劃分政企責任和義務等方面，需要進一步規(guī)范。

　　(二)缺少配套的財稅政策，投資風險逐漸增大。BT模式針對的非經(jīng)營性基礎設施投資，其還款來源來自地方政府的財政回購。但迄今為止，對于財政如何落實與安排上述資金一直沒有明確的指導性意見，同時，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的緊縮，作為回購主要資金來源的地方政府土地基金收入出現(xiàn)增長減緩甚至下降現(xiàn)象，地方政府回購違約的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，投資風險逐漸增大。

　　在稅收政策方面，國家稅務機關尚未就BT模式適用的稅率及稅收計算方式進行規(guī)定，各個地方出臺的相關稅收政策各不相同，缺少統(tǒng)一的納稅標準。

　　(三)缺乏配套的金融政策，融資難度及成本不斷上升。2010年以來，為控制地方政府隱性債務，中央針對地方政府及所屬融資平臺公司舉債進行基礎設施建設，制訂了一系列的政策，規(guī)范和約束地方政府的預算管理、平臺清理、土地儲備、資產(chǎn)注入、擔保抵押及融資行為等。

　　同時，由于貨幣持續(xù)超發(fā)導致資金市場中資金方為保值增值需要，要求更高的無風險收益以及金融機構(gòu)為追求高額利潤，將大量資金以期限錯配的方式投入高風險的非標資產(chǎn)市場，導致金融市場出現(xiàn)流動性問題，融資成本日漸上升。而基礎設施投資本身是一個微利行業(yè)，作為目標客戶的地方政府對資金成本承受能力有限，融資成本的上升實際上擠壓了投資利潤空間。

　　加快落實配套政策

　　加快PPP模式在我國的立法工作，理清政府與社會投資人的權(quán)責關系，為民間資本參與基礎設施提供切實有效的法律依據(jù)。規(guī)范地方政府容納BT規(guī)模的標準，放低保險、社保等各類長期資金參與基礎設施建設的準入門檻，鼓勵金融機構(gòu)對重點基礎設施項目優(yōu)先安排配套資金，針對基礎設施投資項目完善現(xiàn)有的稅務征管體系，對于經(jīng)營性較差的項目應有相應的財稅扶持政策。

　　目前，許多城市的大型基礎設施投資項目央企占主導地位，地方企業(yè)和民營企業(yè)很難有機會參與其中，應建立合理的機制讓各路社會資金以各種形式支持城市基礎設施建設。

　　同時，為規(guī)范基礎設施投資市場的亂象，建議相關部委針對基礎設施投資建立一定的行業(yè)標準和準入機制，避免建設市場的一些因資金和資質(zhì)不足的投資人參與而導致的拖欠工程款和爛尾工程等亂象。

　　為控制地方政府的隱性債務，建議相關部委規(guī)范地方政府的年度財政信息披露格式，將地方政府及地方政府融資平臺的各類負有償還責任、擔保責任和救助責任的經(jīng)濟活動全部納入披露范圍，包括金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)的融資、BT、各類擔保和帶資施工等。此外，建議相關部委設立統(tǒng)一的包括BT回購進度在內(nèi)的地方政府綜合債務的月度公示平臺，以防止地方政府過度負債、隱性負債、逃廢債，降低基礎設施投資行業(yè)的系統(tǒng)性風險。(文/上海城建股權(quán)投資基金管理有限公司董事 常務副總經(jīng)理 夏鋒；《中國投資》供稿)