WTO規(guī)則下美國農(nóng)業(yè)保險的啟示

　　農(nóng)業(yè)保險是減輕農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失、穩(wěn)定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供應(yīng)的重要政策工具。我國農(nóng)業(yè)保險起步晚但發(fā)展迅速，2015年保費總額達到58億美元，僅次于美國為世界第二，約是2007年的20倍。農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展除了有巨大的潛在需求外，也得益于各級政府的財政補貼。“十三五”期間，我國農(nóng)業(yè)保險仍將較快發(fā)展，勢必導致補貼的大幅增加。未來我國農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該怎么發(fā)展，采取什么方式補貼，美國做法值得借鑒。

　　一、準確把握WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)保險補貼的“歸箱”規(guī)則

　　《農(nóng)業(yè)協(xié)定》根據(jù)貿(mào)易扭曲作用大小，將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施分為綠箱、黃箱、藍箱和發(fā)展箱四種類型，其中“黃箱”措施必須削減，其他措施可以免除。由于短期內(nèi)把“黃箱”支持削減到很低水平不現(xiàn)實，世貿(mào)組織允許成員國對農(nóng)產(chǎn)品進行少量支持，即微量許可。發(fā)達國家的微量許可為5%，發(fā)展中國家為10%，我國為8.5%。

　　農(nóng)業(yè)保險補貼作為一種支持措施，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》在附件中進行了明確規(guī)定。符合“綠箱”的農(nóng)業(yè)保險必須滿足以下兩個條件之一。第一，收入保險和收入安全網(wǎng)措施：收入損失超過前三年平均收入的30%以上；且保險賠付額不超過當前收入損失的70%；且不能與生產(chǎn)品種、價格、或其他生產(chǎn)要素掛鉤，應(yīng)為農(nóng)民普遍可獲得。或者第二，自然災(zāi)害保險：政府確認的自然災(zāi)害中，產(chǎn)量損失超過前三年平均損失的30%；且賠付不能超過損失總額，不能與生產(chǎn)品種、產(chǎn)量等要素掛鉤；且同期享受收入保險和收入安全網(wǎng)項目的生產(chǎn)者，收入保險賠付款與自然災(zāi)害賠付款總額不超過生產(chǎn)者的損失總額。嚴格地講，凡是不符合以上規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險均屬于“黃箱”保險，補貼要受到限制。

　　二、深刻認識美國農(nóng)業(yè)保險運行模式與通報方法

　　農(nóng)業(yè)保險是美國最重要的支持項目，2012年，農(nóng)業(yè)保險補貼就占其“黃箱”補貼總額的2/3以上，未來還將繼續(xù)增加。美國農(nóng)業(yè)保險具有如下特點：

　　(一)收入保險是美國最主要的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品美國是世界上農(nóng)業(yè)保險體系最發(fā)達、農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品最豐富的國家之一，其農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的類型主要包括產(chǎn)量保險、價格保險、收入保險、利潤保險和其他五大類，每個大類中按照不同的計算單位又可以分為9小類。在各保險項目中，巨災(zāi)保險屬于強制性保險，農(nóng)戶每年必須繳納300美元巨災(zāi)保險管理費給政府，不繳納則沒有資格購買其他類型的保險產(chǎn)品。除巨災(zāi)保險外，農(nóng)民可以自主選擇保險的保障水平，但政府提供的保費補貼與保障水平成反比。在上述保險產(chǎn)品中，收入保險最受農(nóng)民歡迎。自1996年美國開辦作物收入保險以來，其保費金額從1996年的0.14億美元快速增長到2014年的83.56億美元，占總保費的比重從1996年的8%快速增長到2014年的83%，農(nóng)民參保率也在80%以上。

　　(二)公私合營是美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式

　　美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了純粹私營和純粹國營的失敗以后，于上世紀90年代形成了現(xiàn)行的公私結(jié)合的經(jīng)營模式。國營聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司(FCIC)由農(nóng)業(yè)部風險管理局(RMA)領(lǐng)導，主要為農(nóng)民提供保費補貼，為私營農(nóng)業(yè)保險公司提供經(jīng)營管理費用補貼和再保險支持；17家指定的私營農(nóng)業(yè)保險公司按照國營聯(lián)邦作物保險公司的統(tǒng)一要求，具體開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。國營聯(lián)邦和私人農(nóng)業(yè)保險公司通過簽訂標準再保險協(xié)議，明確界定各自的權(quán)利與義務(wù)，并建立“風險共擔、利益共享”的聯(lián)結(jié)機制。政府與私營保險公司之間通過分擔損失，促使保險公司在承保和理賠時更加謹慎；通過分享收益，激勵保險公司參與農(nóng)作物保險計劃。

　　(三)財政補貼是美國農(nóng)業(yè)保險的支持方式

　　美國對農(nóng)業(yè)保險提供補貼的方式主要有三種。一是給農(nóng)民保費補貼。美國根據(jù)農(nóng)民的投保規(guī)模及其選擇的保障水平給予不同比例的保費補貼，平均保費補貼率約為65%，保費補貼資金由各級政府按比例承擔。二是給保險公司提供經(jīng)營管理費用補貼。將總保費收入的15%給保險公司，用作公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)常性費用開支。三是給保險公司提供再保險支持和給予經(jīng)營性虧損補償。國營聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司按照《美國農(nóng)業(yè)保險標準再保險協(xié)議》，對私營保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)提供成本相對低廉的多個再保險保障選項，共同承擔風險。同時，當私營保險公司損失賠付金額超過其收入時，政府承擔超額賠付金額，以補貼形式彌補公司的經(jīng)營性虧損。此外，政府還給予私營保險公司一些其他的補貼。美國農(nóng)業(yè)保險補貼的財政總支出快速增長，從2006-2010年均50.8億美元增加到2011-2015年均92.86億美元。

　　(四)充分利用規(guī)則是美國農(nóng)業(yè)保險的通報方式

　　為了審議成員國農(nóng)業(yè)補貼對WTO紀律的遵守情況，世貿(mào)組織要求成員國每年向WTO秘書處提交其國內(nèi)支持的通報表。由于現(xiàn)行規(guī)則只是大致界定了“綠箱”保險補貼的條件，并沒有具體說明“黃箱”保險補貼在“特定產(chǎn)品補貼”和“非特定產(chǎn)品補貼”之間如何區(qū)分。美國充分利用規(guī)則，對農(nóng)業(yè)保險補貼以“基于非特定產(chǎn)品支持”進行通報，規(guī)避“黃箱”補貼上限約束。近年來，美國進一步規(guī)范對“黃箱”保險補貼的通報方式，2012年后把農(nóng)業(yè)保險中所有分品種計算的保費補貼按照“基于特定產(chǎn)品支持”的“黃箱”進行全額通報，把不分品種計算的農(nóng)場總收入保險的保費補貼按“基于非特定產(chǎn)品支持”的“黃箱”進行全額通報。

　　三、相關(guān)啟示與建議

　　美國在保險產(chǎn)品設(shè)計、補貼方式和通報策略方面的做法，對我國農(nóng)業(yè)保險改革發(fā)展有重要借鑒意義。

　　第一，收入保險是我國農(nóng)產(chǎn)品支持政策改革的重要方向。美國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策已逐步從價格支持、差價補貼為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)業(yè)保險為主，特別是收入保險。因為“豐收-低價”和“欠收-高價”這種反向變動關(guān)系，使得單一災(zāi)害保險或價格保險都不能有效保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定。作物收入保險不扭曲市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的機制，從而避免市場扭曲；作物收入保險和特定產(chǎn)品的產(chǎn)量、價格都掛鉤，支持更精準；保險補貼在向WTO通報時操作空間大。根據(jù)美國經(jīng)驗，只需要對保費補貼按照“基于特定產(chǎn)品支持”進行通報，對保險公司的經(jīng)營管理費和超額賠付部分補貼可按照“非特定產(chǎn)品支持”或“綠箱”通報，再保險不通報。我國可以將農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新作為農(nóng)產(chǎn)品支持政策改革的重要方向，系統(tǒng)總結(jié)已有產(chǎn)量保險、指數(shù)保險、目標價格保險等試點經(jīng)驗，積極探索作物收入保險試點。

　　第二，依據(jù)WTO規(guī)則科學合理設(shè)計保險補貼方式。目前，農(nóng)業(yè)保險已成為世界各國支持農(nóng)業(yè)的重要政策工具。2014年，全球共有100多個國家開展了農(nóng)業(yè)保險，保費總額達到310多億美元，約是1995年的6倍多。與此同時，農(nóng)業(yè)保險補貼也迅速增加，已引起世貿(mào)組織的高度關(guān)注，紀律要求也會日益嚴格。我國應(yīng)高度關(guān)注WTO規(guī)則及其變化趨勢，借鑒美國農(nóng)業(yè)保險運作模式和通報方式，科學合理設(shè)計農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和補貼方式。

　　第三，要靈活運用WTO規(guī)則，積極推動規(guī)則重塑。我國應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險改革發(fā)展中更加注重研究WTO規(guī)則和國際通行做法。在WTO新一輪談判中，要以更加積極的姿態(tài)推動重塑更加公平的國際農(nóng)業(yè)規(guī)則，拒絕不公平的待遇。

　　(作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所、華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院)