目前，我國的期貨法立法工作正在全國人大財(cái)經(jīng)委的主導(dǎo)下，在中國證監(jiān)會等相關(guān)部門的大力支持下扎實(shí)向前推進(jìn)。在不久前召開的“5.28上衍法治論壇”上，證監(jiān)會副主席姜洋提出可考慮在期貨立法中鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場發(fā)展的重要建議。對此專題，筆者結(jié)合美國《商品交易法》相關(guān)條款對立法及落實(shí)中的經(jīng)驗(yàn)和不足進(jìn)行了較為深入的研究。

　　美國鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商利用期貨市場的特殊規(guī)定

　　為進(jìn)一步支持和服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國在根據(jù)2000年《商品期貨現(xiàn)代化法案》對《商品交易法》進(jìn)行的修訂中，新增了第4P條(在最新修訂的《商品交易法》中為第4Q條)，要求CFTC考慮如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更多地參與期貨和期權(quán)市場。

　　依據(jù)第4P條的規(guī)定，美國商品期貨交易委員會(CFTC)應(yīng)考慮從以下方面進(jìn)行規(guī)定：一是規(guī)定合約市場制定保障遠(yuǎn)期交割農(nóng)產(chǎn)品有序交割(包括臨時(shí)儲存成本)的相應(yīng)程序;二是使本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商更容易參與合約市場，包括通過解決成本和保證金要求問題使生產(chǎn)商能夠更好地對沖生產(chǎn)中的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn);三是對遠(yuǎn)期交割農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)的最低數(shù)量要求作出靈活規(guī)定，以更好地幫助本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商對沖價(jià)格風(fēng)險(xiǎn);四是鼓勵(lì)合約市場提供信息并以其他方式來推動(dòng)本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商參與合約市場。

　　美國國會之所以在法律中有以上規(guī)定，是因?yàn)槠湔J(rèn)為影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商參與期貨市場交易有以下三方面因素：

　　一是交割障礙。根據(jù)調(diào)查，有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商認(rèn)為，無法在期貨市場交割自己生產(chǎn)的商品，或者沒有能力參與交割，就不能有效進(jìn)行套期保值。因此，交割地?cái)?shù)量、交易所指定交割設(shè)施進(jìn)入限制以及交割相關(guān)潛在成本成為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商不愿直接參與期貨市場套期保值的主要原因。

　　二是資金障礙。資金障礙的主要問題是期貨交易中保證金成本過高，期貨交易不僅要繳納初始保證金，還要在交易過程中準(zhǔn)備隨時(shí)追加保證金，生產(chǎn)商可能欠缺隨時(shí)應(yīng)對追加資金的能力。

　　三是認(rèn)知障礙。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商缺乏對期貨和期權(quán)市場的了解，生產(chǎn)商教育程度相對較低，同時(shí)生產(chǎn)商也缺乏接受教育和培訓(xùn)資源的途徑，因此阻礙了他們通過套期保值交易進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　CFTC對《商品交易法》中相關(guān)規(guī)定的落實(shí)情況

　　作為美國商品期貨市場的監(jiān)管者，CFTC對落實(shí)《商品交易法》中的相關(guān)規(guī)定負(fù)有主體責(zé)任。CFTC在提交給美國國會農(nóng)業(yè)委員會的報(bào)告中，提出了如下觀點(diǎn)：

　　一是關(guān)于交割程序制定問題。CFTC認(rèn)為，對于實(shí)物交割的期貨產(chǎn)品而言，設(shè)置實(shí)物交割環(huán)節(jié)的目的在于保證期貨市場和現(xiàn)貨市場價(jià)格趨同，而能否正常交割并非成功運(yùn)用期貨市場套期保值功能的要素。遠(yuǎn)期交割產(chǎn)品的有序交割，依賴于期貨合約的良好設(shè)計(jì)，有清晰和明確規(guī)定的交割地點(diǎn)、交割設(shè)施和其他交割規(guī)格說明，確保充分的交割供給，最大程度降低操縱期貨市場的可能性，從而加強(qiáng)套期保值和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能實(shí)現(xiàn)。期貨交易場所設(shè)計(jì)期貨合約，通過限制交割地點(diǎn)數(shù)量等方式降低交割的可選擇性，確保期貨價(jià)格不因交割地點(diǎn)變化而顯著差異，從而獲得價(jià)格一致性，降低基差風(fēng)險(xiǎn)。

　　有關(guān)倉儲成本，CFTC《1號指引》規(guī)定了交易所有義務(wù)在設(shè)定倉儲和裝卸費(fèi)率時(shí)反映現(xiàn)貨市場費(fèi)率情況，同時(shí)法案未授權(quán)CFTC要求交易所在倉儲和裝卸費(fèi)率方面提供補(bǔ)貼，或要求交割設(shè)施為期貨相關(guān)業(yè)務(wù)提供補(bǔ)貼。也就是說，CFTC無權(quán)直接規(guī)定或要求交易所降低倉儲等費(fèi)用。

　　二是關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與合約市場的程序規(guī)定。市場參與者在期貨市場開倉需要事先存入保證金，如果期貨經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)收取過高的保證金或手續(xù)費(fèi)將限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的參與。但是，CFTC在保證金收取問題上未獲得足夠授權(quán)，最低保證金水平由交易所決定，經(jīng)紀(jì)商手續(xù)費(fèi)水平也并非由CFTC或交易所決定。同時(shí)，美國的交易所也在積極嘗試新手段來促進(jìn)和鼓勵(lì)生產(chǎn)者參與市場，包括縮小合約規(guī)模，電子化交易以及現(xiàn)金交割。在合約設(shè)計(jì)上，交易所也在嘗試上市小合約進(jìn)行交易，但也有交易情況不佳的情況。

　　CFTC提出，有關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，生產(chǎn)商直接參與期貨市場進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的比例并不高，但通常根據(jù)期貨市場形成價(jià)格，作為遠(yuǎn)期交割合約的定價(jià)，或者通過合作社直接在期貨或期權(quán)市場的風(fēng)險(xiǎn)管理間接受益。

　　目前4P條中CFTC實(shí)際落實(shí)的部分，主要是關(guān)于鼓勵(lì)合約市場提供信息的規(guī)定。在促進(jìn)信息提供方面，CFTC的工作包括以下方面：

　　一是在教育活動(dòng)和一般信息項(xiàng)目上，CFTC投入了大量資源。這些項(xiàng)目包括對有關(guān)期貨信息的會議、研討會和聽證會提供贊助。同時(shí)，CFTC還通過出版物和培訓(xùn)向國內(nèi)監(jiān)管者及國際組織提供幫助;

　　二是CFTC在1984年就成立農(nóng)業(yè)咨詢委員會 (AAC)，為CFTC與農(nóng)業(yè)團(tuán)體提供了一個(gè)很好的交流平臺;

　　三是建立并維護(hù)官方網(wǎng)站，不斷為期貨市場使用者和潛在的期貨市場使用者提供具有教育價(jià)值的信息;

　　四是提供信息、咨詢和法律支持。CFTC通過公共事務(wù)辦公室向生產(chǎn)者和出版社以及公眾提供信息小冊子、背景報(bào)告以及特定信息，其員工針對各種各樣的咨詢和疑問提供廣泛的法律和技術(shù)信息。雖然CFTC不直接向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供有關(guān)利用期貨和期權(quán)來套期保值的培訓(xùn)，但其員工都參與了多種教育活動(dòng)，這些活動(dòng)中有許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商參與。

　　應(yīng)明確鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品期市發(fā)展的授權(quán)性規(guī)定

　　我國是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，自2004年至2014年，已連續(xù)十一年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中“重中之重”的地位。2014年中央一號文件中又首次提出了“目標(biāo)價(jià)格”試點(diǎn)的具體方案，要求健全大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨交易品種體系，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中的弱勢產(chǎn)業(yè)，受氣候等不可控因素影響較大，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻繁，相關(guān)產(chǎn)業(yè)對風(fēng)險(xiǎn)管理的需求更為迫切，期貨市場完全可以在其中發(fā)揮更大作用。

　　美國《商品交易法》對CFTC有廣泛的授權(quán)，授權(quán)CFTC通過發(fā)布命令、制定規(guī)則或者規(guī)章，細(xì)化法律上的原則性規(guī)定，更好地適應(yīng)市場發(fā)展和監(jiān)管需要，這些授權(quán)性規(guī)定大概有20多處。我們可以借鑒這一做法，在我國的期貨法中明確有關(guān)授權(quán)性規(guī)定，要求監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定相關(guān)規(guī)則，積極推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品期貨及其他衍生品市場發(fā)展，便利農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者有效利用期貨價(jià)格，從事套期保值等風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)。

　　一是在法律層面專門強(qiáng)調(diào)國家鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場發(fā)展，可以更好地體現(xiàn)中國是農(nóng)業(yè)大國、糧食安全是中國重大安全的思想，也是政府支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展制度構(gòu)架的重要體現(xiàn)。長期以來，美國政府積極推動(dòng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，特別是在《商品交易法》中明確鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品套期保值交易，為支持鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，取得了良好效果。

　　在我國期貨法中明確要求監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者利用期貨市場進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，一方面有助于有效發(fā)揮法律的宣示作用，為提升期貨市場服務(wù)農(nóng)業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ);另一方面也有助于引導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及交易所在市場監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、合約與交易機(jī)制創(chuàng)新、市場培訓(xùn)教育等方面，從農(nóng)產(chǎn)品特殊性和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者需求出發(fā)，便利農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者參與期貨市場交易，發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場引導(dǎo)生產(chǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用，更好地服務(wù)“三農(nóng)”。

　　二是盡管《商品交易法》規(guī)定了鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商從事套期保值的條款，并賦予CFTC一定義務(wù)落實(shí)相關(guān)規(guī)則，但在CFTC具體執(zhí)行時(shí)，有的法律內(nèi)容未能直接落實(shí)在規(guī)則和實(shí)踐中。對于《商品交易法》涉及的交割程序、資金成本問題，CFTC都向國會明確了無法落實(shí)的理由。因此，借鑒美國期貨立法經(jīng)驗(yàn)，不宜在期貨法中明確要求期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或交易所等市場組織者承擔(dān)過于細(xì)致的義務(wù)，而可以進(jìn)行授權(quán)性的規(guī)定，具體在下位法中落實(shí)，如此更為靈活，也更易收到實(shí)效。