閉幕的2015年兩會(huì)上，地方債務(wù)問(wèn)題再次成為代表委員們議論的焦點(diǎn)。

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在回答有關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題時(shí)，盡管強(qiáng)調(diào)“地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時(shí)也承認(rèn)“中國(guó)的確存在著個(gè)案性的金融風(fēng)險(xiǎn)”。

　　同時(shí)，在兩會(huì)上財(cái)政部也表示，將通過(guò)債務(wù)置換的方式，緩解地方政府的還債壓力。此舉也被認(rèn)為是事實(shí)上拉開(kāi)了地方債的治理大幕。

　　地方債有多少？

　　14年前，即2001年6月19日，《中國(guó)新聞周刊》刊登了封面文章《債務(wù)政府》，報(bào)道了當(dāng)時(shí)中國(guó)地方債務(wù)的情況。該文引用農(nóng)村問(wèn)題專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員陸學(xué)藝的調(diào)查數(shù)據(jù)稱，上世紀(jì)末，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有不欠債的。湖南全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面高達(dá)88.2%。浙江麗水194個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，161個(gè)有赤字，覆蓋面將近90%。

　　文章還報(bào)道地處中原腹地的河南四通鎮(zhèn)，因?yàn)榍穫l(fā)不出工資，鎮(zhèn)政府已處于癱瘓狀態(tài)。除了書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)外，其他干部都罷工回家。當(dāng)時(shí)，鎮(zhèn)黨委書(shū)記雷偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)，“外債就像石頭一樣壓在身上，讓人情緒低落，無(wú)心考慮發(fā)展?！?/p>

　　在那篇封面文章中，農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長(zhǎng)郭書(shū)田告訴《中國(guó)新聞周刊》，2000年中國(guó)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債大約為400萬(wàn)元。以此推算，中國(guó)近5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)年債務(wù)總額應(yīng)在2000億元左右。

　　十多年后的今天，地方政府成為中國(guó)負(fù)債最嚴(yán)重的公共機(jī)構(gòu)，地方債務(wù)問(wèn)題也發(fā)展為中國(guó)最棘手的難題之一。

　　審計(jì)署2013年針對(duì)全國(guó)債務(wù)審計(jì)的報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬(wàn)億元。其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為10.8859萬(wàn)億元，占60.85%；具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為2.6656萬(wàn)億元，占14.90%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3394萬(wàn)億元，占24.25%。

　　地方政府債務(wù)包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的債務(wù)。2013年的那次審計(jì)顯示，這四級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別為1.7780萬(wàn)億、4.8434萬(wàn)億、3.9573萬(wàn)億和3070億元，分別占比16%、45%、36%、3%。不難發(fā)現(xiàn)，四級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)差別很大，市縣兩級(jí)政府占比較大，兩者占據(jù)了81%的比例。

　　2013年6月至今，地方債務(wù)新增了多少，目前仍無(wú)確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。不過(guò)，業(yè)界普遍相信增量不會(huì)少。

　　當(dāng)前，地方債務(wù)最突出的表現(xiàn)就是問(wèn)題嚴(yán)重，且難以有效監(jiān)控。據(jù)北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院何維達(dá)教授等人實(shí)地調(diào)研，江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西等多省的地方債務(wù)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官方公布的全國(guó)平均負(fù)債水平，并且呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢(shì)。

　　據(jù)何維達(dá)介紹，不少地方瘋狂舉債，已經(jīng)到了不計(jì)后果的程度。他說(shuō)，“一些地級(jí)市、縣(市)、政府大規(guī)模舉債建設(shè)‘新區(qū)’或各類(lèi)‘園區(qū)’，地方融資平臺(tái)的債務(wù)總量亦在不斷累加。例如無(wú)錫、新余等地，由于支持太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展，政府的擔(dān)保債務(wù)超過(guò)百億元人民幣，現(xiàn)在已基本無(wú)力償還！”

　　更為嚴(yán)重的是地方債務(wù)透明度差、隱蔽性強(qiáng)，缺乏有效的監(jiān)控，目前多處于失控或半失控狀態(tài)。2010年末，中央開(kāi)始嚴(yán)控地方政府性債務(wù)。但即便這樣的情況下，省、市、縣地方三級(jí)政府性債務(wù)僅兩年半就增加6.8萬(wàn)多億元。顯然，中央對(duì)地方舉債的管控并未明顯見(jiàn)效。

　　債務(wù)從何而來(lái)？

　　如此大規(guī)模的地方債務(wù)從何而來(lái)？

　　王惠玲，加拿大多倫多大學(xué)政治學(xué)系副教授，曾對(duì)中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題做過(guò)系統(tǒng)研究。她發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)八九十年代，中國(guó)基層政府牽頭成立了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)從農(nóng)村信用社借貸，然后通過(guò)稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財(cái)源。但至90年代末，多地出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務(wù)自然由這些企業(yè)實(shí)質(zhì)上的所有人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)下來(lái)。

　　這一觀點(diǎn)與《中國(guó)新聞周刊》當(dāng)年的報(bào)道相吻合?！秱鶆?wù)政府》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要形成于1994年前后，此后呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。文章還專門(mén)舉了湖北省監(jiān)利縣的例子，“1995年，該縣30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債或收支平衡。到2000年，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有赤字，平均赤字不少于400萬(wàn)元，負(fù)債不少于800萬(wàn)元?！?/p>

　　《債務(wù)政府》發(fā)表后不久，時(shí)任監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)黨委書(shū)記的李昌平給總理寫(xiě)了一封公開(kāi)信《一個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記的心里話》，在當(dāng)時(shí)引起了很大的反響。

　　李昌平在信中將棋盤(pán)鄉(xiāng)的債臺(tái)比作珠峰，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)一年比一年重，村級(jí)集體虧空一年比一年多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字一年比一年大。我們棋盤(pán)鄉(xiāng)不搞任何建設(shè)只交上面的稅費(fèi)，發(fā)干部的工資，支付債款利息，收支兩品，鄉(xiāng)村每年凈虧1000萬(wàn)元。這樣下去基層組織和政府怎么運(yùn)轉(zhuǎn)？”

　　從2013年的審計(jì)結(jié)果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)總額雖然達(dá)到3640多億元，但在地方債的占比僅為3%左右，遠(yuǎn)低于其他三級(jí)政府的負(fù)債率。

　　這其中的原因，一方面是自2007年開(kāi)始，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等措施化解存量債務(wù)，包括農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)負(fù)債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)負(fù)債等；而更主要的是，進(jìn)入新世紀(jì)后，地方政府的融資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，大量的地方融資平臺(tái)、城建投資公司如雨后春筍般興起，使市、縣兩級(jí)政府取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為地方債務(wù)的主體。

　　1994年，中央開(kāi)始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財(cái)權(quán)而事權(quán)則不斷加大，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政資金缺口越來(lái)越大，迫使地方政府通過(guò)舉債來(lái)尋找資金來(lái)源。

　　據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2012年，中央財(cái)政收入5.592萬(wàn)億元，占財(cái)政總收入的49.5%，地方財(cái)政收入6.129萬(wàn)元億，占財(cái)政總收入的50.5%；中央財(cái)政支出6.4148萬(wàn)億元，占財(cái)政總支出的37.9%，地方財(cái)政支出10.5281萬(wàn)億元，占財(cái)政總支出的63.1%。

　　根據(jù)之前《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有得到財(cái)政部的明確批準(zhǔn)才可進(jìn)行負(fù)債，但這種明示批準(zhǔn)很難取得。作為應(yīng)對(duì)措施，地方政府設(shè)立了很多平臺(tái)公司。通過(guò)這些平臺(tái)公司，地方政府避開(kāi)了財(cái)政約束，進(jìn)行負(fù)債。

　　這種冒險(xiǎn)的做法在2009年開(kāi)始變得變本加厲。

　　這一年，為了抵御全球金融危機(jī)，中國(guó)推出了四萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激措施。這直接導(dǎo)致地方債呈幾何級(jí)式增長(zhǎng)。因此，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為目前中國(guó)的地方債問(wèn)題，正是源于那場(chǎng)大規(guī)模的刺激計(jì)劃。

　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧介紹，2009年的貸款有百分之四十流向了地方政府的融資平臺(tái)，“城投債、地方債、信托、銀行理財(cái)，轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去錢(qián)其實(shí)還是給了地方政府”。

　　地方政府為何欠債？

　　由于地方政府的負(fù)債最終都會(huì)由中央的信譽(yù)和財(cái)力擔(dān)保，不斷增加的地方債務(wù)讓中央也越來(lái)越擔(dān)心。2011年至今，僅審計(jì)署就對(duì)地方債展開(kāi)了三次審計(jì)，規(guī)模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時(shí)，各界也開(kāi)始反思地方債問(wèn)題背后的深層原因。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授雷家骕認(rèn)為，“太窮”而且有著迫切發(fā)展的愿望，是政府舉債的重要原因。

　　1994年的分稅制改革使得地方政府的財(cái)權(quán)相對(duì)減少而事權(quán)則不斷加大。地方政府除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，還需要負(fù)責(zé)提供普通教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等一系列純粹的公共服務(wù)，使得用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金嚴(yán)重不足。

　　而長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資一直是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的“馬車(chē)”。尤其是2008年后，中央政府推出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃用于“鐵公基”項(xiàng)目建設(shè)，并給地方政府規(guī)定了資金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境。因此，投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，被認(rèn)為是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加的重要原因。

　　在這種模式下，不合理的官員考核制度使得地方官員借貸的欲望不斷膨脹。當(dāng)前，基層政府官員考核中，政府財(cái)政收入、工業(yè)產(chǎn)值、招商引資情況是最為關(guān)鍵的指標(biāo)。王惠玲說(shuō)，“換言之，決定官員升遷的，依然是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況?！?/p>

　　她認(rèn)為，在中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍由政府主導(dǎo)的局面下，大量的財(cái)政投資，無(wú)疑是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展換取政績(jī)和前程。

　　在這個(gè)過(guò)程中，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算約束偏“軟”，又為地方官員瘋狂舉債提供了便利。

　　在中國(guó)，一旦地方政府有財(cái)政危機(jī)，中央政府會(huì)作為兜底人為地方政府提供了隱性擔(dān)保。這種救助預(yù)期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生過(guò)度舉債的沖動(dòng)。同時(shí)，地方政府的決策者在任期內(nèi)舉借的債務(wù)，大多是其結(jié)束任期后償還，這樣使得舉債決策者并不承擔(dān)債務(wù)償還的責(zé)任，這必然助長(zhǎng)地方政府舉債的積極性。

　　魏加寧說(shuō)，“中國(guó)是單一制的體制，這就相當(dāng)于一艘大船，船艙都是通著的，中間沒(méi)有隔斷。地方政府債務(wù)之所以上升這么快，也是因?yàn)橹醒胝@艘大船會(huì)兜底。大家都在打破頭去借債，誰(shuí)都沒(méi)有為未來(lái)負(fù)責(zé)，一個(gè)地方政府官員任期最長(zhǎng)是5年，上一任債沒(méi)還就走了，下一任來(lái)了之后看到這種局面，肯定是去借，債務(wù)后人去還?！?/p>

　　預(yù)算軟約束還表現(xiàn)在金融體系方面。

　　“地方融資最早是由國(guó)開(kāi)行貸款，國(guó)開(kāi)行是政策性銀行，貸款期限比較長(zhǎng)，成本也比較低。”魏加寧說(shuō)，“按道理應(yīng)該是政策性銀行往前沖，商業(yè)銀行往后撤。事實(shí)恰恰相反，商業(yè)銀行沖過(guò)去給平臺(tái)貸款?！?/p>

　　商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)大多是國(guó)有控股企業(yè)，與當(dāng)?shù)卣星Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系，由于有政府部門(mén)的擔(dān)保，銀行和金融機(jī)構(gòu)在給融資平臺(tái)公司或政府所屬企業(yè)提供資金時(shí)往往放松審查標(biāo)準(zhǔn)。有數(shù)據(jù)顯示，地方債務(wù)的近80%來(lái)自商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款。

　　如何防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

　　在經(jīng)過(guò)反復(fù)斟酌后，2014年10月初國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(即43號(hào)文)。這也被認(rèn)為是迄今關(guān)于地方債事項(xiàng)最全面的權(quán)威文件。

　　43號(hào)文規(guī)定，截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)；從2016年起，只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

　　為了落實(shí)43號(hào)文，財(cái)政部在2014年10月下旬又印發(fā)了配套文件《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，首次明確了哪些債務(wù)由企業(yè)負(fù)責(zé)，哪些債務(wù)歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務(wù)。

　　根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的甄別辦法，地方債將被分為四類(lèi)：一般債務(wù)，即項(xiàng)目沒(méi)有收益、計(jì)劃償債來(lái)源主要依靠一般公共預(yù)算收入的債務(wù)；專項(xiàng)債務(wù)，即項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來(lái)源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的債務(wù)；混合債務(wù)，即項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無(wú)法完全覆蓋的，無(wú)法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù)；通過(guò)PPP模式(政府與社會(huì)資本合作)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。

　　今年兩會(huì)期間，財(cái)政部表示，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，近期已下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低利率的地方政府債券。

　　所謂置換，就是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來(lái)融資平臺(tái)代表政府的理財(cái)產(chǎn)品、銀行貸款，期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長(zhǎng)的債務(wù)。

　　目前，地方政府一些即將到期的銀行貸款，一般是3到5年，如果通過(guò)置換能延長(zhǎng)期限，比如說(shuō)置換成7年、10年，那么債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低。

　　按照此次財(cái)政部下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度測(cè)算，如果把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負(fù)擔(dān)400億到500億元。

　　根據(jù)2013年末的全國(guó)債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，2015年將有1.9萬(wàn)億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。此外，到期的地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為3198億元和5995億元。

　　從之前提出的債務(wù)甄別到此次的萬(wàn)億規(guī)模置換，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，中央要把地方政府存量債務(wù)逐漸顯性化的過(guò)程已經(jīng)非常清晰。

　　“比較以前地方債務(wù)的處理意見(jiàn)，這次中央對(duì)地方債的清理實(shí)際上是把債務(wù)顯性化的過(guò)程。只有清晰了債務(wù)的結(jié)構(gòu)才能有明確的置換方式，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，有利于緩解他們的壓力。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院研究員楊志勇分析說(shuō)。

　　不過(guò)，置換本身，雖然可以有效緩解地方政府的壓力，但并不會(huì)減少這些巨額債務(wù)的數(shù)額。

　　因此，有評(píng)論認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，改革完善分稅體制、轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化約束監(jiān)督機(jī)制及完善地方官員政績(jī)考核體系，才是解決地方債務(wù)問(wèn)題的根本之道。

　　（原標(biāo)題：債務(wù)危局何解？）