核心提示

　　修改后的預算法明確規(guī)定，地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

　　8月31日，歷經(jīng)四次審議后幾乎“煥然一新”的預算法修正案草案終獲通過。這部有“經(jīng)濟憲法”“準憲法”之稱的法律實現(xiàn)了20年來的首次大修。

　　專家稱，這場預算制度改革，對于全口徑財政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，是一個新的起點，將開啟我國邁向現(xiàn)代財政制度的“新時代”。

　　解決地方債務風險之困

　　分清責任納入預算管理

　　一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務風險成為預算法修改的一大焦點。

　　財政部部長樓繼偉在8月31日的新聞發(fā)布會上說：“把規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險單獨作為一個部分，凸顯了這個問題的重要性。重點是解決三個層面的問題。”

　　他說，第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題。第二，對地方政府債務實施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督，解決怎么管的問題。第三，理清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。

　　據(jù)了解，舊預算法關于地方各級預算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務規(guī)模迅速上升。

　　新預算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。

　　解決“拍腦袋”定預算改預算之困

　　新法規(guī)定違規(guī)調預算將被追責

　　“新預算法的出臺將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用?！北本┐髮W法學院教授劉劍文說，從立法宗旨看，預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律?！耙簿褪钦f，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象，人民監(jiān)督政府花錢?！?/p>

　　新預算法增加了有關“預算調整”的規(guī)定，其中第67條限定了執(zhí)行中允許調整預算的四種情況——需要增加或減少預算總支出的、需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的、需要調減預算安排的重點支出數(shù)額的、需要增加舉借債務數(shù)額的。第70條則明確規(guī)定，除69條規(guī)定的程序，“各級政府不得作出預算調整的決定。”

　　約束預算，還需要嚴肅追責。第92條明確，“違反本法規(guī)定，進行預算調整的”，將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任；第94條則更加嚴格：違反本法規(guī)定“挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分?！?/p>

　　解決“看不懂”預算之困

　　新法規(guī)定不公開不說明將被追責

　　記者親歷預算法修改的二審、三審和四審，如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。

　　從現(xiàn)行法“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開的時效、內(nèi)容等條款補充入法，并強調要公開機關運行經(jīng)費和政府采購情況，預算法修改一步步完善，充分保證公眾的知情權。

　　安徽大學經(jīng)濟法制研究中心主任華國慶既是一名關注預算法制的學者，也曾經(jīng)當選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對財政預算同樣存在看不懂、看不明白的問題。

　　上海財經(jīng)大學教授蔣洪認為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識水平，公開的信息更細化才是解決看不懂問題的根本。

　　從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟性質分類編列到款”，修改后的預算法又往前邁進一步。

　　“現(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說。