商業(yè)銀行法修改在即 完善四類金融公司立法建議

　　文/清華大學(xué)國(guó)家金融研究院《商業(yè)銀行法》修法研究課題組

　　經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，讓四類金融公司取得較大發(fā)展，本文認(rèn)為，應(yīng)借《商業(yè)銀行法》修改之機(jī)，完善四類金融公司法律制度，但四類金融公司的法律定位不能完全等同于商業(yè)銀行，需在法律上進(jìn)行差異化管理。

　　我國(guó)現(xiàn)存一些與商業(yè)銀行特征相似的金融機(jī)構(gòu)，它們能吸收特定存款，從事貸款發(fā)放業(yè)務(wù)，且以自身信用承擔(dān)償付責(zé)任，但不具有結(jié)算支付資格。這類金融機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)務(wù)公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、金融租賃公司（以下簡(jiǎn)稱“四類金融公司”）。

　　四類金融公司與商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)上相似

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，四類金融公司取得較大發(fā)展，截至2014年，財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費(fèi)金融公司總資產(chǎn)規(guī)模分別已達(dá)到5萬億、1.5萬億、5000億元、1000億元左右。在資產(chǎn)規(guī)模上四類金融公司不足10萬億元，而商業(yè)銀行總資產(chǎn)規(guī)模已超過150多萬億元，四類金融公司不及商業(yè)銀行的10%。但四類金融公司和商業(yè)銀行一樣，都是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，且增長(zhǎng)速度較快。以財(cái)務(wù)公司為例，近3年其從非金融機(jī)構(gòu)及住戶吸收存款的增速保持在30%左右，對(duì)外貸款的資產(chǎn)規(guī)模增速保持在40%以上（圖1）。這說明，四類金融公司是我國(guó)存款市場(chǎng)和貸款市場(chǎng)重要的成員，具有顯著的“類商業(yè)銀行”特征。

　　從負(fù)債業(yè)務(wù)細(xì)項(xiàng)（表1）看，四類金融公司與商業(yè)銀行一樣，可以吸收股東或特定對(duì)象的存款，并進(jìn)行同業(yè)拆借，發(fā)行金融債券，這說明四類金融公司是存款市場(chǎng)的重要組成部分。

　　從資產(chǎn)業(yè)務(wù)（表2）看，四類金融公司以自身信用發(fā)放特定貸款，包括發(fā)放貸款、拆出資金、持有交易性或可供出售金融資產(chǎn)、進(jìn)行固定資產(chǎn)投資及外匯貸款等。這說明四類金融公司是我國(guó)信貸市場(chǎng)極為重要的金融機(jī)構(gòu)。

　　借《商業(yè)銀行法》修改之機(jī)，完善四類金融公司法律制度

　　20世紀(jì)90年代初，我國(guó)存款市場(chǎng)和貸款市場(chǎng)在探討其立法時(shí)，由于當(dāng)時(shí)唯一的市場(chǎng)主體機(jī)構(gòu)是商業(yè)銀行，因此對(duì)存款市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的行為立法要求直接體現(xiàn)為對(duì)商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)立法，即1995年生效的《商業(yè)銀行法》。也就是說，當(dāng)時(shí)的存貸業(yè)務(wù)“行為”和商業(yè)銀行“機(jī)構(gòu)”是“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，在我國(guó)開展存款業(yè)務(wù)與貸款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)逐漸增多，盡管很多金融機(jī)構(gòu)沒有“商業(yè)銀行”這樣的名稱，但依然開展存貸業(yè)務(wù)，尤其是四類金融公司。這時(shí)，存貸業(yè)務(wù)行為和商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不再是“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系，而是多個(gè)主體機(jī)構(gòu)和存貸業(yè)務(wù)的“多對(duì)一”關(guān)系。現(xiàn)階段，基于整體銀行業(yè)存貸業(yè)務(wù)管理的需要，應(yīng)該借《商業(yè)銀行法》修改之機(jī)，生成《銀行業(yè)法》，改變“商業(yè)銀行”這一“機(jī)構(gòu)立法”理念，轉(zhuǎn)向?yàn)楣芾泶尜J業(yè)務(wù)的“行為立法”和“機(jī)構(gòu)立法”相結(jié)合。凡是主營(yíng)業(yè)務(wù)涉足了存款貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，都應(yīng)納入《銀行業(yè)法》的制度規(guī)定中。

　　信貸市場(chǎng)是我國(guó)第一大金融產(chǎn)品市場(chǎng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要支柱。如果將吸收有限存款和發(fā)放貸款的四類金融公司，納入《銀行業(yè)法》統(tǒng)一立法，明確其法律地位，既可以厘定法律邊界，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)效率，避免監(jiān)管套利，最終實(shí)現(xiàn)存款市場(chǎng)和貸款市場(chǎng)的統(tǒng)一規(guī)范，維護(hù)金融穩(wěn)定，還可以為全社會(huì)提供更多存款吸收和債權(quán)融資的“正門”渠道，通過這種陽光化市場(chǎng)化機(jī)制，倒逼非法集資這樣的“偏門”渠道自動(dòng)關(guān)閉。以財(cái)務(wù)公司為例，財(cái)務(wù)公司已經(jīng)辦理集團(tuán)成員的存款、結(jié)算、貸款業(yè)務(wù)，存款已按比例計(jì)提存款準(zhǔn)備金，股權(quán)已社會(huì)化。如果能通過立法，允許滿足法定條件的財(cái)務(wù)公司獲取銀行業(yè)牌照，則有利于增加金融供給，滿足市場(chǎng)多層次的銀行業(yè)服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)“開正門，關(guān)偏門”的市場(chǎng)化目標(biāo)。

　　但是，四類金融公司的法律定位不能完全等同于商業(yè)銀行，需在法律上進(jìn)行差異化管理，即根據(jù)四類金融公司的負(fù)外部性程度和風(fēng)險(xiǎn)破壞力度，在法律上確定具體的業(yè)務(wù)范圍，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其“行為”的有效約束。具體而言，四類金融公司“只能吸收有限范圍的存款”，并依據(jù)這種“有限負(fù)債”特征，只能參與其“對(duì)應(yīng)的”那部分銀行業(yè)務(wù)，不能參與商業(yè)銀行全面的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。與此對(duì)應(yīng)的是，四類金融公司應(yīng)只允許獲得“有限牌照”資質(zhì)。在負(fù)債業(yè)務(wù)上，將四類金融公司納入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，首先應(yīng)允許其在吸收股東和成員單位存款之外，可以吸收公眾存款，但公眾存款應(yīng)限定為大額存款，而不能吸收小額存款，也就是對(duì)四類金融公司吸收存款的能力進(jìn)行一定的限定。原因之一，大額存款的負(fù)外部性小于小額存款，符合法律上的權(quán)利義務(wù)對(duì)等性；原因之二，大額存款人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力一般強(qiáng)于小額存款人，可減少整體存款市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度；原因之三，大額存款和小額存款的保險(xiǎn)機(jī)制不同，剛性保障約束和定價(jià)機(jī)制也不同，可減少對(duì)存款保險(xiǎn)制度的沖擊。在資產(chǎn)業(yè)務(wù)上，四類金融公司要保持與有限負(fù)債相對(duì)應(yīng)的法律權(quán)利，應(yīng)對(duì)其采用“負(fù)面清單”模式，明確其不得從事的資產(chǎn)業(yè)務(wù)的范圍，例如不能提供信用證服務(wù)、不能進(jìn)行股權(quán)投資等。對(duì)于與資產(chǎn)業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的中間業(yè)務(wù)，為了盡可能減少負(fù)外部性，也應(yīng)像資產(chǎn)業(yè)務(wù)一樣嚴(yán)格確定負(fù)面清單，從而將其置于合法的法律框架之中。例如不能具備支付結(jié)算資格、不能從事銀行卡業(yè)務(wù)，也不能參與如資產(chǎn)管理等委托代理業(yè)務(wù)等。

　　四類金融公司納入《銀行業(yè)法》的積極意義

　　從宏觀意義看：一是能夠建立統(tǒng)一的信貸的標(biāo)準(zhǔn)。四類金融公司與商業(yè)銀行執(zhí)行統(tǒng)一的信貸標(biāo)準(zhǔn)，可以提高信貸市場(chǎng)效率，實(shí)現(xiàn)信貸資源的有效配置。二是能夠使金融系統(tǒng)更穩(wěn)定。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定是整體金融系統(tǒng)穩(wěn)定的基石，四類金融公司既是重要的存款業(yè)務(wù)參與方，又是貸款業(yè)務(wù)的重要組成部分，因此是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的重要構(gòu)成單元，則必然是整體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的重要因素。三是可以避免信貸市場(chǎng)的監(jiān)管套利。信貸市場(chǎng)中不同金融機(jī)構(gòu)若依據(jù)不同的法律約束，受到不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在面臨相同業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常常監(jiān)管套利，影響了審慎監(jiān)管的實(shí)效。四是可以改善金融抑制。在存款業(yè)務(wù)和貸款業(yè)務(wù)上，四類金融公司“開正門”，促使所有“有能力、有動(dòng)力”的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提高競(jìng)爭(zhēng)效率，促進(jìn)信貸市場(chǎng)多層次深度發(fā)展。

　　從微觀意義看，四類金融公司納入《銀行業(yè)法》，本質(zhì)是從法律中找到合法的定位，從而獲得明確的業(yè)務(wù)邊界，厘定具體的權(quán)利義務(wù)。如果在法律上，四類金融公司僅僅作為參照管理機(jī)構(gòu)，不能像商業(yè)銀行一樣獲得清晰的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的法律定位，則違背“有法可依”的市場(chǎng)準(zhǔn)則。

　　來源：《清華金融評(píng)論》2016年6月刊