北上廣常住人口增速放緩引熱議 超大城市咋調(diào)控人口

圖為今年春節(jié)前北京地鐵2號線北京站內(nèi)的客流。新華社記者 羅曉光攝

今年春節(jié)時，返鄉(xiāng)的旅客進(jìn)入廣州火車站。 林龍勇攝

擠地鐵的上海市民。王辰攝

　　這些天，北京時而暴雨時而暴曬的天氣，讓家住在朝陽區(qū)常營地區(qū)黃先生叫苦不迭。每天早上，他都會和很多人一道，擠進(jìn)開往市區(qū)的地鐵6號線，前往位于朝陽門的某國企上班。而在與地鐵6號線平行的朝陽路上，每天早高峰期間，從通州開往市區(qū)的汽車擁堵不斷。

　　黃先生及其所在的北京市，是中國城區(qū)常住人口1000萬人以上的超大城市出現(xiàn)人口壓力的一個縮影。從北京、上海、廣州三地今年上半年陸續(xù)公布的常住人口數(shù)據(jù)看，北京出現(xiàn)核心區(qū)人口減少，上海出現(xiàn)人口負(fù)增長，廣州出現(xiàn)人口增速階段性放緩。那么，這是否是這些城市人口控制和疏解政策的結(jié)果？超大城市人口規(guī)模如何調(diào)控？本報記者采訪了相關(guān)專家。

　　中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是主因

　　近年來，為緩解城市人口壓力，中國一些超大城市地方政府紛紛出臺政策，大力推進(jìn)人口疏解工作。相對應(yīng)的現(xiàn)象是，這些地方的常住人口增速開始放緩。

　　上周，北京有關(guān)部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，但增幅下降，與2014年相比少增加17.9萬人。上海市的數(shù)據(jù)也顯示，相比2014年996.42萬的外來常住人口，2015年上海外來常住人口減少近15萬。廣州方面，2010年至2014年5年內(nèi)，廣州的常住人口總共僅增長了30余萬人，總體看，“十二五”較“十一五”增速出現(xiàn)階段性放緩。

　　近年來，北上廣當(dāng)?shù)卣ㄟ^政策驅(qū)動，疏解了很多與超大城市定位不符的批發(fā)市場、中低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)與就業(yè)者。在上海關(guān)停并轉(zhuǎn)的三高一低(高污染、高風(fēng)險、高能耗、低產(chǎn)能)企業(yè)中，很多外來務(wù)工人員被調(diào)整。而嚴(yán)格的落戶政策，也讓部分外勞人員選擇離開。

　　中國超大城市人口出現(xiàn)增速放緩或者出現(xiàn)負(fù)增長的現(xiàn)象，這是否是當(dāng)?shù)卣丝谡{(diào)控政策帶來的直接影響？一些專家對此持懷疑態(tài)度。

　　“這是極為片面的。”中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長、研究員張翼對本報記者分析，政府政策驅(qū)動并不是主要原因，這主要和中國人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變有關(guān)?！皬?012年開始，中國勞動力人口下降了345萬，此后3年都在下降，導(dǎo)致中國勞動年齡段人口總體趨于下降態(tài)勢。這給流動人口增加的凈值和比率帶來了一定沖擊，表現(xiàn)為中國流動人口增長量有所放緩。這和超大城市人口增長的變化存在耦合關(guān)系?！睆堃碚f。

　　中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌在接受本報記者采訪時則認(rèn)為，“通過政策將外來人口特別是其中所謂的低端人口‘清理’出去，導(dǎo)致了這些地方常住人口出現(xiàn)增長放緩。但對超大城市來說，這不一定有好處，也不可持續(xù)?！?/p>

　　大中小城市“同床異夢”

　　值得注意的是，在北上廣地方政府下一步的工作規(guī)劃中，核心城區(qū)人口疏解、嚴(yán)控城市人口規(guī)模等多成為重要內(nèi)容。

　　根據(jù)北上廣此前公布的目標(biāo)，到2020年，北京市城六區(qū)人口要比2014年下降15%左右，全市的人口調(diào)控目標(biāo)是2020年人口要在2300萬以內(nèi)。廣州市城市總體規(guī)劃提出，到2020年，市域常住人口控制在1800萬人以內(nèi)；上海則提出2020年前控制在2500萬內(nèi)。

　　為了控制人口，這些超大城市主要采取內(nèi)部疏解、周圍承接的辦法。北京市提出，今年下半年，北京將推動城鄉(xiāng)接合部等重點地區(qū)公共安全隱患問題綜合整治，持續(xù)開展整治無證無照違規(guī)經(jīng)營、打擊違法建設(shè)專項行動，加大對直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借清理力度；同時著力抓好通州、順義、大興、昌平、房山等新城建設(shè)，積極承接中心城功能和人口疏解等。

　　廣州則提出，要深入推進(jìn)廣(州)佛(山)同城化、廣(州)清(遠(yuǎn))一體化，加強(qiáng)廣(州)佛(山)肇(慶)等珠三角區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃協(xié)調(diào)，試圖通過區(qū)域一體化發(fā)展，解決城市人口壓力。

　　在顧寶昌看來，北上廣各地政府目前在制定人口調(diào)控政策時存在的主要問題是意識問題?！耙恍┏蟪鞘械牡胤秸]有意識到，幫助和支持中小城市發(fā)展，就是幫助自己，實現(xiàn)雙贏。相反，這些地方政府認(rèn)為，幫助周邊城市發(fā)展是一件吃虧的事情，因此即便是聲稱協(xié)同發(fā)展也是‘同床異夢’。”

　　“中國超大城市的人口問題和中小城市問題是相關(guān)的。”據(jù)顧寶昌分析，超大城市應(yīng)該對中小城市的發(fā)展予以推動，并起到輻射作用，形成“超大城市帶動中小城市，中小城市緩解超大城市壓力”的有機(jī)可持續(xù)的良性循環(huán)。中國政府也早就提出大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，但一些大城市、超大城市落實不力，老是熱衷于搶占資源，導(dǎo)致自身規(guī)模越來越大，中小城市越來越萎縮。

　　張翼進(jìn)一步分析，中國超大城市當(dāng)前困局的形成，也和原來的政策引導(dǎo)有極大關(guān)系。重大項目、主要人力資源、社會服務(wù)業(yè)最尖端的配置以往總是往大城市集中?！艾F(xiàn)在考慮人口調(diào)控時，需要把項目投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置考慮進(jìn)去。如果沒有這種思維，大城市為發(fā)展掏空中小城市的格局就不會改變?！?/p>

　　用市場之手疏解城市人口

　　雖然北上廣的地方政府在強(qiáng)力推行人口疏解，但是很多外來人口仍然努力在政策夾縫中尋找在超大城市扎根的機(jī)會。

　　記者在北京市朝陽區(qū)金臺里社區(qū)一個由地下室建成的出租房看到，盡管旁邊就是均價4萬多元一平方米的居民住宅區(qū)，但這個地下室出租房里過著的卻是另一種生活。悶熱且流通不暢的空氣、公共衛(wèi)生間和洗漱間，狹窄的走廊上，只有在早晚時段才會集中出現(xiàn)人流。房東告訴記者，這里有40多個房間，大概居住著100多人，大多在附近酒店、飯店上班，也有從事快遞行業(yè)的。對整個城市經(jīng)濟(jì)來說，這是實打?qū)嵉耐苿恿Α?/p>

　　“超大城市既需要人口增加帶來的規(guī)模效益，又對人口集聚帶來的各種壓力不堪重負(fù)。這個問題本身是個悖論。”張翼表示，在科學(xué)技術(shù)這一變量是一個線性變化的前提下，勞動人口的增加在常量上是決定一個地區(qū)國民生產(chǎn)總值的重要因素?！八裕蟪鞘凶鋈丝诘臏p法往往難于做經(jīng)濟(jì)的加法?！?/p>

　　如今，北上廣的地方政府希望通過一定政策，把高學(xué)歷的人才留下來，而將人力資本較低的人口疏解出去。但是，這帶來的首要問題就是城市所需要的服務(wù)業(yè)成本大幅增加。

　　因此，這些地方政府要考慮的是，在人口疏解過程中，究竟把人口數(shù)量放在第一位，還是把人口結(jié)構(gòu)放在第一位？

　　張翼對此建議，首先，超大城市要走內(nèi)涵式發(fā)展之路，并保持與之匹配的人口結(jié)構(gòu)?！皣獾拇蟪鞘校还苁前屠?、東京還是紐約，其大城市核心區(qū)人口仍然在保持上升趨勢，因為只有城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集聚達(dá)到一定程度，才能互相提供就業(yè)機(jī)會，并高效率利用市場。目前為止，國內(nèi)超大城市單位面積的產(chǎn)值仍然很低?！?/p>

　　其次，要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場之手來疏解人口。張翼表示，城市在發(fā)展過程中，尤其是到工業(yè)化完成的中后期階段，大城市與周邊城市會形成物流、人流、資金流等網(wǎng)狀的功能匹配關(guān)系。如今，中央已經(jīng)提出“京津冀”協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略，這啟示相關(guān)的超大城市，要勇于嘗試突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的一些局限，舍得將部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，通過市場之手的力量，拉動相關(guān)人口在城市周邊形成相應(yīng)的城市功能區(qū)劃。

　　第三，要走城市友好型發(fā)展之路，不僅要對本地戶籍的人友好，還要對流動人口友好。張翼表示，離開了一個個具體的人，只是按照規(guī)劃、計劃方式來治理城市，往往會把城市逼上另一個極端?！爸挥薪鉀Q好這些流動人口在教育、醫(yī)療、戶籍等方面的基本公共服務(wù)均等化問題，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調(diào)整中達(dá)到一個平衡點?！睆堃碚f。

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