新疆白領(lǐng)楊濤上半年坐了24趟飛機，每張機票在票價外另加50元，一共交了1200元民航發(fā)展基金。他想不通：“這不相當于買了餅，還得另交做餅的錢嗎？這筆錢用來干嘛了？”

　　一張機票，除了票價本身，還包含被稱為“民航發(fā)展基金”的幾十塊錢。這筆錢為什么要收、到底花在哪了？

　　2012年，飽受爭議的機場建設(shè)費被整合成民航發(fā)展基金。2013年，該基金收取超過250億元，其背后是3億多人次乘坐飛機。

　　“新華視點”記者追蹤發(fā)現(xiàn)，這筆收取長達20余年的錢，從“收”到“支”都存在一些疑問。

　　應“全額上繳”國庫的錢，部分進了企業(yè)腰包？

　　財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金收入252．63億元。根據(jù)財政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預算，?？顚Ｓ?。

　　實際操作卻不盡然?！靶氯A視點”記者查閱首都機場股份有限公司2013年年報發(fā)現(xiàn)，其營業(yè)收入72．24億元中民航發(fā)展基金收入10．6億元，占總營收14．7％。廣州白云機場股份有限公司2013年年報顯示，營業(yè)收入51．41億元中機場費收入6．52億元，占總營收12．7％。?？诿捞m機場股份有限公司營業(yè)收入7．6億元中民航發(fā)展基金收入1．38億元，占總營收18．2％。

　　既然相關(guān)規(guī)定要求“全額上繳中央國庫”，為何又成了上市企業(yè)的營業(yè)收入？

　　白云機場股份有限公司稱，2003年財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處曾批復：同意白云機場的機場建設(shè)費“扣除按規(guī)定應上繳中央國庫的部分后，剩余部分作為本公司的營業(yè)收入核算”。

　　2012年，機場建設(shè)費已“變身”民航發(fā)展基金。2003年針對“費”的批復，還能作為將“基金”放入“自家口袋”的依據(jù)嗎？“新華視點”記者就此聯(lián)系白云機場，對方稱：“這是財政部等部委批準的規(guī)定，白云機場嚴格按規(guī)定執(zhí)行。除此以外，不做回應?！?

　　但財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處對“新華視點”記者表示，2012頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第35條明確規(guī)定：新規(guī)定頒布后，原民航機場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定同時廢止。“按照‘后文否定前文’的原則，2003年的批復不能繼續(xù)使用”。

　　財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處有關(guān)負責人表示，2012年民航發(fā)展基金合并后，白云機場并未就“能否將民航發(fā)展基金部分作為營業(yè)收入”向他們請示。白云機場在2013年報中繼續(xù)將部分民航發(fā)展基金按2003年批復作為公司營業(yè)收入的說法，他們并不知情?！叭绻麤]有新的批復，應該按照國家有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行?！边@位負責人說。

　　中國民航大學機場規(guī)劃研究所所長王志強等專家認為，機場是準公益性企業(yè)，承擔公共服務職能，中國處于民航高速發(fā)展期，機場需要不斷改擴建，因此，留下部分民航發(fā)展基金補貼是合理的。

　　而北京師范大學經(jīng)濟管理學院教授李銳、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家則表示，機場上市公司是市場主體，本身利潤并不少，“如果拿幾億百姓交的錢對幾個上市公司進行補貼，不妥”。

　　一年“其他支出”近29億元 具體流向待解

　　除了“貼補”企業(yè)的錢，其余上繳國庫的錢花在哪兒了？

　　暫行辦法規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對貨運航空、支線航空等進行補貼；通用航空發(fā)展；民航重大科技項目研發(fā)和新技術(shù)應用；加強持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費、代征手續(xù)費以及國務院批準的其他支出。

　　記者查閱2012年民航局關(guān)于民航發(fā)展基金的收支情況說明，上百億元巨款只公布了收入104．48億元、支出104．95億元兩項總額，而公眾最關(guān)心的資金支出明細卻并未公布。

　　今年7月公布的《2013年度中國民用航空局部門決算》顯示，民航發(fā)展基金支出91．62億元，公布的支出明細共9項，其中“民航機場建設(shè)”4．25億元，“通用航空發(fā)展”3．9億元，而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達28．97億元。報告對空管系統(tǒng)、機場補貼、民航安全、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費等7項使用范圍內(nèi)的經(jīng)費都一一列支，為何還有這么大一筆“其他支出”？

　　位列支出總額第二的“其他民航發(fā)展基金支出”究竟是指什么？民航局決算報告的名詞解釋定義為“除上述項以外其他用于交通運輸方面的支出”。具體用來做了什么，并未提及。

　　而審計署近兩年對民航局的審計發(fā)現(xiàn)，在使用民航發(fā)展基金的過程中存在種種違規(guī)現(xiàn)象。

　?。灿谩徲媹蟾骘@示：“2012年，民航局本級未經(jīng)批準，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排?！薄肮枮I機場空管工程以報建6250平方米空管工程為名違規(guī)搭車建設(shè)5111平方米辦公樓，工程還存在領(lǐng)導干部辦公用房面積超標準問題。”

　　李銳等專家認為，民航發(fā)展基金規(guī)定要專款專用，“用全民繳交的公益基金來給自籌資金缺口‘填坑’、蓋超標辦公樓，就成了自家小金庫?！?

　?。磁扔?。審計報告指出：“2009年和2013民航局年，局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設(shè)計未獲得批復的情況下，向財政部申領(lǐng)政府性基金預算34450萬元。”

　　受訪專家認為，“錢不亂花”的關(guān)鍵是申報批復流程須合規(guī)?！?億多元巨款沒批復就先花出去了，有生米煮成熟飯的‘逼宮’之嫌，也留下了貪腐空間。”李銳表示，如果不公開、不規(guī)范的流程引發(fā)的風險和隱患得不到有效控制，即便審計發(fā)現(xiàn)問題得到整改，仍難保沒有新的問題出現(xiàn)。

　　 爭議收費20余年，收費依據(jù)何在？

　　自1992年起，每張機票另外收取數(shù)額不等的幾十元錢。22年間，除了名稱與涵蓋內(nèi)容，圍繞這筆錢還發(fā)生了什么變化？

　　湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家告訴記者，在經(jīng)濟發(fā)展水平有限的條件下，機場建設(shè)費的性質(zhì)是“老百姓出錢搞建設(shè)”，是一筆公益性質(zhì)的行政收費?！叭缃?，中國政府收入大幅增長，民航發(fā)展基金對財政的貢獻微不足道。臨時性的、克服困難式的政府性基金也該取消了?！?

　　財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年民航發(fā)展基金的預算收入是242．82億元，同年全國政府公共財政收入12．9萬億元，占比不到千分之二。

　　全國人大代表、廣東茂名工商聯(lián)主席陳華偉認為，中國民航事業(yè)發(fā)展到今天，已逐漸走向市場化，越來越多的民營資本介入?！鞍凑铡l經(jīng)營誰付費’的原則，機場應以航空公司為收費對象，而不是旅客。”

　　但中國民航大學機場規(guī)劃研究所所長王志強認為，以國土面積衡量，中國大概需要500－600個商務運輸機場，而已有的200多個機場中虧損的占60％－70％，因此仍需民航發(fā)展基金補貼。“錢從哪來？如果不從買機票的人手里來，就得全民承擔。”

　　2011年1月1日起，我國免征支線飛機執(zhí)飛國內(nèi)支線航班機場管理建設(shè)費。2012年，機場建設(shè)費與民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。這樣的改變并未完全使民眾滿意。相反，不少人質(zhì)疑，支線航空收費取消了，干線航空為何紋絲不動？“建設(shè)費”變身“基金”，是否給收費“穿上馬甲”？收費依據(jù)在哪，是否“花得糊涂，收得也不明不白”？

　　我國《立法法》第八條明確規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。葉青認為，稅收法定是基本原則，因此，相關(guān)部門若要征收費用，應經(jīng)過立法部門同意，還應讓民眾了解征收原因，不能發(fā)個部門條例就收錢?！澳壳?，預算法正在修訂。把權(quán)力關(guān)在籠子里，其中重要的就是財權(quán)。不僅要把財權(quán)關(guān)在籠子里面，還要把籠子放在陽光下?！?/p>