廣東是特種設備使用大省，也是電梯使用第一大省。目前，全省共有特種設備119萬臺、電梯51萬臺，并以每年10%以上的速度迅猛增長，同時呈現(xiàn)出大型化、高速化、高技術化等發(fā)展趨勢。特種設備是國民經(jīng)濟重要的基礎裝備，特種設備安全是公共安全的重要組成部分。長期以來，廣東省特種安全形勢總體保持平穩(wěn)，但安全事件仍時有發(fā)生，造成了不同程度的經(jīng)濟損失和人員傷亡。通過制定專門地方法規(guī)，明確特種設備各相關主體的責任義務，構建完整的責任鏈條和社會共治體系，確保特種設備安全，顯得尤為重要。

　　自2012年起，廣東以電梯為突破口，在全國率先開展電梯安全監(jiān)管體制改革，取得了突出成效。全省在用電梯使用管理權者確權率達94%，在用電梯由制造單位直接維保比例達47%，電梯責任保險投保率達68%，得到了質檢總局的肯定和廣大群眾的歡迎，為發(fā)揮市場決定性作用，轉變政府職能，引入社會機制，實現(xiàn)政府、市場與社會的“多元共治”，作出了有益嘗試。其逐步探索出的明確使用管理權者“首負責任”、建立電梯安全責任險制度等一系列改革經(jīng)驗，亟須通過立法進行成果固化和經(jīng)驗推廣。經(jīng)過兩年多的深入調查研究和實踐，在廣泛征求意見的基礎上，今年5月28日，廣東省第十二屆人大常委會第十七次會議審議通過了《廣東省特種設備安全條例》和《廣東省電梯使用安全條例》。其中，《廣東省電梯使用安全條例》是全國首部專門的電梯使用安全立法，充分吸收了電梯體制改革的成功經(jīng)驗，并通過《廣東省特種設備安全條例》在更大范圍內進行推廣。

　　《廣東省特種設備安全條例》和《廣東省電梯使用安全條例》以預防特種設備事故、保障人身財產(chǎn)安全為出發(fā)點，從生產(chǎn)經(jīng)營使用、檢驗檢測、監(jiān)督管理等方面，對加強特種設備安全管理工作作出了全面規(guī)定，有利于進一步規(guī)范特種設備安全生產(chǎn)秩序，推進廣東省公共安全管理科學化、法治化進程。這兩個條例充分體現(xiàn)了以人為本、立法為民的宗旨，明確了調整范圍，理順了監(jiān)管體制，落實了安全責任，有利于從制度上、源頭上有效防范、減少和遏制特種設備重大事故發(fā)生，有利于從根本上保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。此外，兩個條例使相關改革工作真正做到了有法可依，對促進特種設備安全依法行政具有重大意義。

　　□ 粵 宣

　　5月28日，經(jīng)廣東省第十二屆人大常委會第十七次會議審議通過的《廣東省特種設備安全條例》和《廣東省電梯使用安全條例》，將于今年10月1日起實施。為此，廣東省質監(jiān)局有關負責人就兩個條例的宣傳貫徹實施，進行了解讀。

　　問：制定兩個條例的必要性和重要意義是什么？

　　有關負責人：廣東省作為全國特種設備使用大省和電梯使用第一大省，兩個條例的出臺實施，對推動企業(yè)落實安全主體責任，預防事故發(fā)生，保障人民生命財產(chǎn)安全，意義重大。

　　2003年，廣東省頒布實施了《廣東省特種設備安全監(jiān)察規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。該《規(guī)定》的施行，在加強職能部門對特種設備的安全監(jiān)察、促進各方安全責任的落實、保障全省特種設備的安全穩(wěn)定方面起到了積極的作用。但是，隨著我國法律法規(guī)體系的進一步完善以及建設“幸福廣東”過程中人民群眾對安全訴求的進一步提高、政府職能轉變力度的進一步加大，《規(guī)定》已不適應形勢的發(fā)展。一方面，作為《規(guī)定》上位法的《特種設備安全監(jiān)察條例》、《特種設備安全法》相繼制修訂出臺，使得《規(guī)定》的部分內容與上位法有關規(guī)定存在抵觸，而上位法的一些較為原則性的規(guī)定有必要在地方性法規(guī)中予以細化補充；另一方面，《規(guī)定》中的部分條款過于粗放，不利于推動各方安全義務的有效履行，不利于有效監(jiān)管和打擊違法違規(guī)行為，不利于提高全體從業(yè)單位和人員的安全意識。在這種情況下，廣東省特種設備安全監(jiān)督管理部門為確保特種設備安全積累的一些好經(jīng)驗和做法，尤其是在電梯安全監(jiān)管體制改革方面的經(jīng)驗和做法，需要加以總結，并通過法規(guī)予以固化。

　　在制定《廣東省電梯使用安全條例》（以下簡稱《電梯條例》）過程中，由于特種設備包括鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛8大類，因此，《廣東省特種設備安全條例》（以下簡稱《特設條例》）涉及的面很廣，對電梯安全問題只進行了較為原則的規(guī)定。為更加突出對電梯安全的管理，進一步細化、補充法律、法規(guī)的有關規(guī)定，使地方立法更具有針對性和可操作性，并保障電梯安全監(jiān)管體制改革的依法進行，廣東省人大常委會決定制定《電梯條例》。

　　今年5月，兩個條例通過審議，前者歷時兩年多，后者則因為有《特設條例》與電梯監(jiān)管體制改革方案為基礎，又有省人大常委會的支持，歷時半年即獲通過。電梯作為8大類特種設備中的一種，其制定遵循《特設條例》的一般原則，其安全管理也遵循特種設備安全管理的一般原則，但《電梯條例》作為特別法，有其自身特色和突出亮點。

　　因此，兩個條例進一步強化了企業(yè)承擔安全主體責任、政府履行安全監(jiān)管職責和社會發(fā)揮監(jiān)督作用三位一體的特種設備安全工作新模式，旨在預防特種設備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，體現(xiàn)了以人為本、立法為民這一立法工作的根本原則。兩個條例的發(fā)布，標志著廣東省特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁進了一大步，也標志著廣東省特種設備安全監(jiān)管體制改革進入了新的發(fā)展階段。

　　問：兩個條例的特點與亮點是什么？體現(xiàn)了那些改革精神？

　　有關負責人：一是提出了“使用管理人”概念，構建完善的使用安全責任體系。根據(jù)《特種設備安全法》第13條、第36條、第38條的規(guī)定，對特種設備使用環(huán)節(jié)承擔主體責任的主體包括使用單位、運營使用單位、共有人、接受共有人委托的受委托人、實際管理人。為方便表述，兩個條例根據(jù)《特種設備安全法》的立法原意，將上述主體統(tǒng)稱為“使用管理人”，使源于電梯安全監(jiān)管體制改革方案的“使用管理人”概念得以法制化。落實企業(yè)主體責任，是改革的基礎，而使用管理環(huán)節(jié)是與消費者、用戶直接發(fā)生關系的環(huán)節(jié)。使用安全主體責任的落實，是企業(yè)主體責任落實的關鍵。

　　兩個條例從兩個方面構建了使用安全責任體系：首先是確定使用管理人。兩個條例根據(jù)特種設備活動的特點，明確了如何確定使用管理人，解決實踐當中使用管理人不明確造成的主體責任不落實問題。兩個條例均要求特種設備投入使用前，應當按照下列規(guī)定明確使用管理人：新安裝特種設備未移交所有權人的，項目建設單位為使用管理人；自行管理的，所有權人為使用管理人；委托物業(yè)服務企業(yè)或者其他管理人管理的，受委托方為使用管理人；出租配有特種設備場所的，可以約定特種設備的使用管理人，沒有約定的，按照第2項、第3項確定使用管理人。其次是明確使用管理人使用安全責任。兩個條例從“預防特種設備事故，保障人身和財產(chǎn)安全”的立法目的出發(fā)，規(guī)定特種設備使用管理人應當建立崗位責任、隱患治理、應急救援等安全管理制度，健全特種設備事故風險防范機制，組織開展特種設備安全使用風險分析，采取有效措施防控風險，保證特種設備的安全使用，保障公眾安全。同時，《特設條例》對上位法、安全技術規(guī)范等關于使用管理人的安全義務進行了整合：辦理使用登記；公示有關證書標志；發(fā)現(xiàn)特種設備存在事故隱患時，立即采取措施予以消除，不能消除的，立即停止使用；申請定期檢驗，使用檢驗合格的特種設備；特種設備因故停用時，確保停用設備不危及人身、財產(chǎn)安全，并在顯著位置設置停用標志；對特種設備進行維護保養(yǎng)。

　　二是構建以制造企業(yè)為主體的維保體系。《特設條例》提倡特種設備制造單位從事本單位所制造特種設備的日常維護保養(yǎng)活動。同時，《特設條例》選擇大型游樂設施為突破口，規(guī)定大型游樂設施使用管理人應當在整機或者重要部件使用年限屆滿前約請制造單位完成安全評估，只有當制造單位已不存在或者使用管理人不認可制造單位評估結論時，方可約請具有相應資質的制造單位、檢驗機構或者承保該大型游樂設施公眾責任保險的保險人組織評估。通過這樣的規(guī)定，引導大型游樂設施使用管理人自始即選擇制造單位作為維護保養(yǎng)單位?！峨娞輻l例》則規(guī)定：制造單位設立或者委托的單位維護保養(yǎng)其制造的電梯的，無需再取得相應許可，只須書面告知負責登記的特種設備安全監(jiān)督管理部門。《電梯條例》還提倡制造單位將首次安全評估作為售后服務免費項目。

　　三是實行電梯定期檢驗社會化。《電梯條例》鼓勵非營利性、公益性、具有公正地位的社會機構經(jīng)依法核準后從事電梯檢驗工作。為保證社會機構公正性，規(guī)定：從事電梯檢驗檢測工作的機構，不得從事特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)制等活動。

　　四是完善電梯修理資金制度?！峨娞輻l例》將電梯更新、改造、修理維護納入住房維修范疇，明確：電梯經(jīng)評估、檢驗認為存在嚴重事故隱患，可能發(fā)生危及人身財產(chǎn)安全的緊急情況的，應當立即停止使用，并進行更新、改造、修理，更新、改造、修理費用按照發(fā)生危及房屋安全的情況處理，不需要由住宅專項維修資金列支范圍內專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總人數(shù)2/3以上的業(yè)主討論通過使用建議方可申請列支。如已交存住宅專項維修資金但未劃轉業(yè)主大會管理的，由使用管理人持有關資料直接向住房和城鄉(xiāng)建設部門申請列支，住房和城鄉(xiāng)建設部門審核同意后，向專戶管理銀行發(fā)出劃轉住宅專項維修資金的通知。

　　五是實現(xiàn)從管產(chǎn)品到管企業(yè)的轉變?！短卦O條例》規(guī)定：充裝單位只能充裝由本單位及其連鎖經(jīng)營單位登記的氣瓶（車用氣瓶除外），并在氣瓶的顯著位置設置可識別的充裝單位或者連鎖經(jīng)營單位的名稱或者標志。也就是說，《特設條例》實施后，使用登記證登記的是充裝單位，而氣瓶本身則由充裝單位自己登記，實現(xiàn)行政許可由設備許可到單位許可的轉變。這既是政府職能轉變的要求，也是行政審批制度改革的要求。

　　問：兩個條例體現(xiàn)什么立法原則？

　　有關負責人：一是對上位法已規(guī)定但規(guī)定較為原則的事項進行了細化。自國務院《特種設備安全條例》和《特種設備安全法》施行后，關于什么是“交付使用”的爭論就沒有停止過。由于什么是“交付使用”不明確，造成使用安全責任何時轉移也不明確。廣東出臺的《特設條例》，首先明確了特種設備安裝、改造、修理竣工后，施工單位應當在驗收后30日內將有關技術資料移交給所有權人或者其委托的使用管理人；其次明確了移交的技術資料具體包括哪些；最后明確了施工單位將技術資料移交給特種設備所有權人或者其委托的使用管理人的，即為交付使用。如申請?zhí)胤N設備的使用登記是一項行政許可，但辦理使用登記應當具備什么條件，上位法和安全技術規(guī)范都沒有作出規(guī)定，《特設條例》對此予以了明確，解決了使用登記的實際操作問題。同時，《特設條例》明確了特種設備使用登記應當在投入使用前辦理，但也有例外：屬于需要調試的成套設備或者機組的，使用管理人可以自投入使用之日起30日內辦理使用登記手續(xù)?！短卦O條例》關于辦理使用登記的時限規(guī)定，很好地解決了多年來對于上位法規(guī)定的“特種設備使用單位應當在特種設備投入使用前或者投入使用后的30日內辦理使用登記”如何理解的問題，也解答了社會關于“投入使用前或者投入使用后的30日內”都可以辦理使用登記的規(guī)定，與“未辦理使用登記的特種設備不能使用”的規(guī)定存在矛盾的疑惑。又如《特設條例》規(guī)定：事故原因調查由特種設備安全監(jiān)督管理部門會同有關部門組織進行，根據(jù)事故影響程度，特種設備安全監(jiān)督管理部門可以授權下一級特種設備安全監(jiān)督管理部門組織進行事故原因調查。這一規(guī)定，解決了《特種設備安全監(jiān)察條例》與《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》關于事故調查權限規(guī)定不一致的問題。再如《特設條例》通過明確召回主體責任，防止因同一性缺陷未及時處理可能造成的安全事態(tài)的擴大，對量大面廣、與老百姓生活息息相關的氣瓶的召回如何實施予以細化，增強了操作性，在確保安全的同時不影響日常生活?！短卦O條例》還規(guī)定，因生產(chǎn)原因造成特種設備存在危及安全的同一性缺陷的，特種設備生產(chǎn)單位應當立即停止生產(chǎn)和交付使用，已交付使用的設備應當召回。因氣體質量原因致使移動式壓力容器、氣瓶存在危及安全的同一性缺陷的，充裝單位應當立即停止充裝，已交付的應當及時通知銷售者和使用者，并免費更換受損零部件或者氣瓶。

　　二是對上位法未明確的事項予以補充。特種設備安裝、改造、修理、銷售、出租、使用是制造后環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)與制造環(huán)節(jié)一樣，是影響特種設備安全的重要環(huán)節(jié)，但公眾往往更多地關注制造環(huán)節(jié)，立法也容易忽視這些環(huán)節(jié)的一些重要細節(jié)。《特設條例》通過明確禁止性規(guī)定，彌補了上位法對制造后環(huán)節(jié)監(jiān)管的薄弱點，規(guī)定：禁止安裝國家或者省明令淘汰、禁止制造、強制報廢的特種設備及相關產(chǎn)品；不符合安全技術規(guī)范、標準的特種設備相關產(chǎn)品，禁止用于制造、安裝、改造、修理特種設備。禁止銷售、出租未取得許可生產(chǎn)，未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格，國家或者省明令淘汰、禁止制造、強制報廢的特種設備；不得出租未按照安全技術規(guī)范、標準、使用維護保養(yǎng)說明的要求進行維護保養(yǎng)的特種設備；特種設備使用管理人不得使用國家或者省明令淘汰和已經(jīng)報廢的特種設備，不得超過允許工作參數(shù)使用特種設備，不得將非承壓設備作為承壓設備使用；充裝單位不得充裝國家或者省明令淘汰、禁止制造、強制報廢以及非法制造、非法改造、過期未檢驗、檢驗不合格或者其他不能保證充裝和使用安全的移動式壓力容器、氣瓶，不得超量充裝。《電梯條例》還規(guī)定：移裝電梯的，電梯使用管理人應當委托電梯制造單位或者電梯檢驗檢測等專業(yè)服務機構進行安全評估。出廠文件不齊全的電梯不得移裝。由于電梯沒有強制報廢制度，從安全的角度出發(fā)，必須明確某些狀況發(fā)生后，電梯需要進行安全評估，而安全評估的結果應當作為電梯更新、改造、修理的依據(jù)。《電梯條例》對電梯應當進行安全評估的情形、范圍、時限要求以及結果的運用等作了明確規(guī)定。明確電梯乘用人的使用安全義務，是《電梯條例》的另一個突出特點。電梯是開放使用的特種設備，乘用人自身乘用行為的不規(guī)范極易引起事故，造成自身人身、財產(chǎn)損害?！峨娞輻l例》明確了乘用人乘用電梯時的禁止性規(guī)定。同時，要求廣東省特種設備安全監(jiān)督管理部門制定電梯乘用安全規(guī)范，指引乘用人正確乘用電梯。

　　問：兩個條例體現(xiàn)了那些社會多元共治？

　　有關負責人：《特設條例》明確了特種設備安全監(jiān)督管理部門及其他相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的特種設備安全監(jiān)督管理職責以及政府對上述各部門、機構的協(xié)調機制；明確了行業(yè)自律；明確了行業(yè)協(xié)會、基層群眾性自治組織、學校新聞媒體的宣傳職責。值得關注的是，《特設條例》還明確了縣級以上政府健全應急救助機制的職責，這為隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府承擔起推動建立特種設備事故損害救助基金、推動完善特種設備公眾責任保險制度等責任埋下了伏筆。

　　一方面，《特設條例》鼓勵從事特種設備活動的單位，推行科學的管理方法，采用先進技術，提高特種設備安全性能和風險管理水平；鼓勵特種設備節(jié)能技術的研究、開發(fā)、示范和推廣。《特設條例》同時考慮到節(jié)能工作專業(yè)化強的特點，從資源共享、市場調節(jié)的角度出發(fā)，鼓勵有能力的單位以合同管理等方式，提供特種設備安全節(jié)能專業(yè)服務。

　　另一方面，為便于公眾監(jiān)督，使公眾真正成為責任主體履行安全主體責任的監(jiān)督者，《特設條例》要求特種設備使用管理人履行一系列公開義務，包括在特種設備的顯著位置設置使用登記標志，使用登記標志應當載明使用管理人、應急救援電話、使用登記編號等內容；客運索道、大型游樂設施的使用管理人，應將客運索道、大型游樂設施的使用登記標志、檢驗標志、安全使用說明、安全注意事項、警示標志、使用年限屆滿日期置于出入口、等候區(qū)、乘客區(qū)等易于為乘客注意的顯著位置。其中，“使用年限屆滿日期”的公開公示，是《特設條例》的創(chuàng)新。這一規(guī)定充分考慮到大型游樂設施沒有報廢制度，只要經(jīng)評估可以使用且經(jīng)檢驗合格即可一直使用的現(xiàn)狀，認為公眾有權了解其設計使用年限及評估建議使用年限屆滿日期，從而作出是否消費的選擇。而《電梯條例》則要求維護保養(yǎng)單位公開維護保養(yǎng)情況，這也是創(chuàng)新。

　　問：怎樣扎實抓好當前兩個條例的宣傳貫徹工作？

　　有關負責人：兩個條例的調研和起草過程凝聚了廣東省質監(jiān)人的智慧，回應了廣東省人民對特種設備安全的關切，體現(xiàn)了廣東省人大、省委、省政府對特種設備安全監(jiān)督管理工作的重視與支持。兩個條例的出臺，不是結束而是開始。廣東省質監(jiān)系統(tǒng)應當高度重視宣傳貫徹工作，使之成為開創(chuàng)廣東省特種設備安全監(jiān)管工作新局面、構建特種設備安全現(xiàn)代治理體系的重要抓手。

　　一要切實做好學習宣傳工作。當前，要切實抓好學習和宣傳貫徹工作。一方面，要加強對本系統(tǒng)工作人員，尤其是特種設備安全監(jiān)察機構、稽查執(zhí)法機構、法制機構人員的培訓，使他們全面了解、準確掌握兩個條例的內容，做到正確執(zhí)行條例。切忌走過場、蜻蜓點水式的培訓，做到真教、真學；切忌一勞永逸式的學習，要在學中用，在用中學，做到真知、真懂。另一方面，要加強對管理相對人、社會公眾的宣傳，使他們自覺守法，監(jiān)督執(zhí)法在全社會營造實施兩個條例的良好氛圍。

　　二要抓緊配套規(guī)章制度的制定工作。配套規(guī)章制度的制定，既是兩個條例的要求，也是兩個條例貫徹執(zhí)行的保障。眼下的當務之急是，盡快制定出臺電梯乘用安全規(guī)范、電梯定期檢驗機構認定辦法，盡快組織制定大型游樂設施、電梯安全評估規(guī)范或者是評估規(guī)范制定的相關指導意見。同時，要對現(xiàn)行相關規(guī)范性文件、內部規(guī)章制度進行清理。對不符合兩個條例規(guī)定的，要及時修改或者廢止，確保制度的統(tǒng)一。同時，認知與實踐是不斷發(fā)展的，各級質監(jiān)部門在貫徹實施兩個條例的過程中，應當重視總結與積累，根據(jù)實際情況與權限及時制定或者提請省局制定配套規(guī)章制度，以不斷完善規(guī)章制度體系，切實保障兩個條例的執(zhí)行效果。

　　三要依法履行職責。兩個條例的出臺，為我們實施特種設備安全監(jiān)督管理提供了更具體明確的法律依據(jù)，賦予了我們與監(jiān)管職責相適應的監(jiān)管職權，也規(guī)范了監(jiān)管職權的行使，這其中也包括了對檢驗行為的規(guī)范。因此，廣東省質監(jiān)系統(tǒng)相關工作人員，包括檢驗檢測機構工作人員，不僅要知道自己的職責，保證不缺位，更要了解自己的義務，保證不越位。自10月1日兩個條例實施后，廣東省質監(jiān)局已經(jīng)部署開展專項執(zhí)法，各級質監(jiān)部門要認證落實，掀起執(zhí)法高潮。但同時要注重教育與處罰相結合，把執(zhí)法作為普法的有效手段，有序推進，有理有節(jié)。各級質監(jiān)部門法制機構應當將兩個條例的實施情況，作為今、明兩年執(zhí)法監(jiān)督檢查的重點，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正偏差，確保全省系統(tǒng)依法履職。

　　有關負責人最后表示，隨著兩個條例的正式實施，各級質監(jiān)部門將按照省局的統(tǒng)一部署，在當?shù)卣慕y(tǒng)一領導下，切實抓好貫徹實施工作，不斷提升全省特種設備安全管理工作水平，為實現(xiàn)“幸福廣東”、“平安廣東”目標作出積極貢獻。